行政许可标准化管理理论与实践：以上海市绿化林业行政审批改革为例 epub pdf mobi txt 电子书 下载 2024

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编辑推荐

适读人群 ：行政法、行政管理研究生，公务行政人员
　　本书是近年来国内该专题比较有代表性的专著之一。

内容简介

　　本书是一部对行政审批标准化管理进行理论探讨和实证研究的著作。本书认为，法律是标准化管理的依据，信息技术的应用为行政许可标准化管理提供了手段，标准化管理旨在通过行政许可流程再造和规范化管理，推进依法行政，提高行政效能，建设服务型政府。本书在理论分析的基础上，以上海绿化市容局推行行政审批标准化改革实践为蓝本，对标准化实施的制度和措施进行总结分析，首次提出我国行政许可标准化管理基本框架和标准体系。这种既有理论分析，又有制度设计的系统论述，对于我国进一步深化行政审批制度改革，提升行政管理的效率，具有参考意义。

作者简介

　　陆月星，男，1960年5月生。中共上海市绿化和市容管理局（上海市林业局）党组书记、局长。历任上海市委组织部办公室主任、经济干部处处长，普陀区副区长，普陀区区委常委、副区长，浦东新区区委常委、副区长、区政府党组成员，中共上海市绿化和市容管理局（上海市林业局、上海市城市管理行政执法局）党组书记，上海市绿化和市容管理局（上海市林业局、上海市城市管理行政执法局）副局长、局长，上海市城乡建设和管理委员会副主任。

目录

行政审批制度改革的新使命（代序） …001
第一编行政许可标准化管理研究
概述 …002
一、行政许可标准化管理理论基础 …002
二、上海市绿化市容局行政许可标准化管理评估 …004
三、关于行政许可标准化管理的思考 …009
四、借助标准化建设，迎接自贸区挑战 …011
第一章 电子化背景下的行政许可管理 …013
一、行政许可概述 …013
二、电子通信技术在行政许可中的应用：电子行政许可 …018
三、行政许可管理 …028
四、行政许可电子化：电子化对行政许可管理的影响 …032
第二章 行政许可标准化管理的理论基础和实践 …038
一、标准化管理概述 …038
二、行政许可标准化管理的理论基础 …041
三、行政许可标准化管理的实践 …052
四、上海市绿化市容局行政许可标准化管理探索 …064
第三章 上海市绿化市容局行政许可标准化管理经验 …073
一、行政许可事项的标准化管理 …073
二、行政许可职权的标准化管理 …090
三、行政许可公开的标准化管理 …100
四、行政许可程序的标准化管理 …103
五、行政许可服务的标准化管理 …118
六、被许可人监督的标准化管理 …123
第四章 电子政务背景下行政许可标准化管理的挑战及应对 …129
一、电子行政许可安全的标准化管理 …129
二、电子行政许可协同的标准化管理 …144
三、上海市绿化市容局行政许可电子监督监察标准化管理 …155
第五章 行政许可标准化管理的基本框架和完善思路 …165
一、行政许可（审批）标准化管理的基本内容 …165
二、上海市绿化市容局行政许可标准化管理的评估和改进 …171
三、对行政许可标准化管理的一些思考 …176
第二编 适应自贸区林业产品贸易监管制度研究
概述 …186
第一章 自贸区进出口贸易中林业产品监管现状及存在的问题 …192
一、自贸区林业产品贸易监管的现状 …192
二、2014年简政放权改革后存在的问题及解决思路 …198
三、进一步改革的基本原则和思路 …200
第二章 自贸区林业产品贸易事前审批改革：基于物种分类的贸易便利化改革 …203
一、分类准入制度改革的必要性和可行性 …204
二、物种证明备案的基本制度设计 …211
三、进出口证明书的细分改革方案 …215
第三章 自贸区林业产品贸易事后监管改革：基于企业信用分类的监管体系 …228
一、濒管办事中、事后监督的现状 …228
二、基于信用分类的事中、事后监管的制度框架 …231
三、加强事后监管和惩处力度，打击濒危物种不法贸易 …233
第四章 林业产品贸易分类监管新体制的实施和推广 …235
一、分类监管制度的实施和推广 …235
二、制定自贸区林业产品贸易监管办法 …239
附录 自贸区林业产品贸易监管办法（建议稿） …243
后 记 …245

前言/序言

　　行政审批制度改革的新使命（代序）
　　自2001年我国正式启动行政审批制度改革以来，行政审批制度改革一直没有间断过，并一直是我国行政管理体制改革的契入点和突破口。十八届三中全会提出要在重新定位政府与市场角色的基础上开展以转变政府职能为核心的新一轮全面深化改革。行政审批制度改革也当然地成为新一轮改革的重要内容，并被赋予了新的要求。一年之后，十八届四中全会又对依法治国作出了全面系统的部署，这就要求行政审批制度改革必须在依法治国方略、建设法治政府的新的指导思想下进行，将依法治国方略和措施贯彻到审批制度的改革中来。因此，我们应当在政府职能转变的背景下，在法治轨道上推进行政审批制度改革。
　　一、伴随经济体制改革的行政审批制度改革
　　行政审批是政府介入社会、干预市场的主要手段，因此，审批制度改革一直贯穿于我国经济体制改革的全过程。
　　对于审批制度改革的研究，应当回溯至其起点，即经济体制改革。在传统计划经济体制下，政府以万能管理者的身份出现，调控着整个政治、经济、文化和社会生活，行政审批被广泛应用于各个领域，渗入社会的方方面面。改革开放以后，行政审批制度的弊端在建立社会主义市场经济体制的过程中日渐凸显，如行政审批主体混乱、审批范围失控、审批程序不规范、审批动机不纯、寻租腐败现象时有发生。于是，以政府职能转变为中心的政府机构改革和行政审批制度改革一直伴随着经济体制改革的进程。行政审批制度改革内容大致可以分为两个层面：一是科学定位政府权力，减少审批事项；二是依法行政，提高行政效能，建设服务型政府。
　　（一）科学定位政府权力，减少审批事项
　　在改革开放初期，政府行政系统开始实施放权改革，逐渐转变政府职能、减少行政审批环节、下放行政审批权、减少政府对企业经营的干预和直接管理，并且坚决把属于企业的权力归还给企业。1997年，行政改革的重心开始转向广泛而深入的行政审批制度改革，其重点是大幅度精简行政审批事项、规范审批程序、确定审批时限、公开审批内容，建立一套便民为民的行政管理体制，并取得了可观的成绩。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，改革工作全面启动。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）是我国行政审批走向制度化、规范化和法制化的重要标志。
　　《行政许可法》最伟大的贡献是确立了设定行政许可的原则，规范了行政许可权的行使。该法第12条列举了可以设定行政许可的事项，第13条规定了可以不设行政许可的事项。结合这两条，形成了设定行政许可的基本原则：其一，凡是能够由社会（个人、市场）自主决定的，政府就不应当设置门槛（设立许可事项）；其二，凡是不需要事先控制，可以通过行为规范、行为监督解决的，就不需要事先干预（设立许可事项）。因此，行政许可的立法目的归根结底就是要控制权力，重新界定政府的行政权限，打造适应市场经济的有限政府。
　　行政审批制度改革的新使命（代序）
　　但是，《行政许可法》只调整针对行政相对人的外部行政审批，不包括内部行政审批，也不包括行政确认行为，而这些政府行为却在社会经济生活中扮演着非常重要的角色。由于不受《行政许可法》的约束，这些非行政许可的行政审批暴露出管理不规范、随意性大等弊端，亟待改革和规范。于是，清理非行政许可审批项目成为之后行政审批制度改革的一项重要任务。
　　因此，今天我们讲到的审批制度改革是一个大概念，其目的在于科学界定政府与社会、政府与市场之间的关系，而改革的核心在于科学定位政府的审批权，确切地说，是定位哪些事项应当由政府批准。所以，多年以来审批制度改革基本上是围绕减少审批事项（包括行政许可事项和非行政许可审批项目）展开的。2002年至2012年10年间，国务院前后分6批共取消和调整行政审批项目2497项，占原有总数的69.3%。但是，该项任务至今并未完成。除了审批事项具有动态性这一客观原因外，主要在于，经济发展已经由投资驱动转向创新驱动，经济已经进入新常态，新发展模式和发展环境都需要政府正确处理和市场的关系，释放改革红利，激发市场活力，需要进一步深化审批制度改革。这便是十八届三中全会提出全面深化改革新命题的社会经济背景。
　　（二）依法行政，提高行政效能，建设服务型政府
　　政府的根本职责是为社会提供优质的公共产品和服务，因此，审批制度改革的另一项重要目标和任务就是创新政府的行政管理（包括审批管理）方式，做到依法、公正、廉洁、高效和便民。从各地实践来看，这方面的改革主要有以下几种举措：
　　第一，依法行政，促进审批程序和结果公正公平。行政审批关系着社会主体的权利和机会，因此只有依法，才能做到公正公平。在这方面，最重要的措施是公开审批事项、发布办事指南，具体就是将每个审批事项的主体要求、条件要求、材料要求、办理流程等要素，通过书面和网站发布的方式进行公开，接受群众监督。
　　第二，创新审批管理方式，加强后续监管。政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。坚决防止以往对审批后的执行情况缺乏必要的后续监管的现象出现，以避免出现一批了事、以批代管的情况。
　　第三，减少审批环节，优化审批流程。一方面，推进跨部门协同审批，即对部门之间互为前置的审批事项，进行沟通协调，明确审批次序，进行职能归并，采取并联审批；另一方面，合理设定审批条件，减少审批环节，优化审批流程，缩短审批时限，规范审批行为。例如，设立政务中心，实行集中办公，提供“一站式”服务；积极利用信息化手段，推行电子政务，通过互联网为申请人提供办事指南、表格下载、材料清单提交、收费标准提示、承诺时限说明、办理流程讲解、咨询评议等服务；通过统一受理制、首问首办负责制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制、岗位责任制等制度提高办事效率。
　　第四，加强规范，开展审批标准化建设。在审批制度改革中，为了实现公平裁量、高效运营，各地切实进行了审批标准化改革。审批标准化改革包括：①审批要件的标准化，明确主客体要素要求、明确审批条件及材料要求等；②审批流程的标准化，依法将行政审批流程进行整合优化，利用信息系统制作成为审批流程，保障申请、受理、审批、发证均能依照规定程序限时办结；③裁量准则的标准化，凡法律、法规、规章和规范性文件等只对审批必要条件作原则性规定、审批部门在许可决定环节具有自由裁量权的，均应对该环节许可与否的各种标准和情况作分类归纳，以量化数据、典型实例对照等方式，对许可裁量依据进行详细、清晰、可对照的标准化处理，确保每一事项面对不同申请主体时均实现“同标准审核”、“无差别审批”。
　　第五，加强审批权监督。按照审监分立、依法监督、权力制衡的原则，有效整合行政审批的内外部监督机制，提高审批透明度，建立审批责任监督体系，确保整个行政审批系统廉洁高效运行。
　　在全国推进审批制度改革的过程中，上海市绿化和市容管理局、上海市林业局（以下简称“上海市绿化市容局”）也开展了两个方面的改革：其一，在审批项目简化方面，针对绿化和市容、林业行业，取消和不再审批事项48项，调整行政审批事项95项，目前保留审批事项共计39项。其二，对保留下来的审批事项制定了更科学、规范、高效的操作规范，以制度作保障，提高审批效率。具体工作包括：按照审批标准化原则编制全市绿化、市容和林业审批工作规范，确保审批工作在“公示内容、申请格式、办理流程、审核细则、文书格式、事后监管”等方面标准一致、规范统一。一些具体的改革措施和效果，将在后面的研究报告中提及并分析。
　　二、政府职能转变与行政审批制度改革
　　依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，努力发挥市场在资源配置中的作用，一直是我国经济和政治体制改革的主轴。十八届三中全会在重新定位政府与市场关系的基础上，提出了以推进政府职能转变为核心的全面深化改革目标。因此，我们应当在以政府职能转变为核心的全面深化改革中，理解和推进新一轮的行政审批制度改革。
　　（一）政府与市场关系的新定位
　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是党的十八届三中全会对政府与市场关系的新定位。
　　处理好政府与市场的关系始终是我国经济体制改革的核心问题。计划经济在某种意义上说就是政府主导的经济，是没有市场的经济，我国的经济体制改革可以说是以逐渐引入市场经济、发挥市场经济作用为主要脉络的。从最初的“计划经济为主，市场调节为辅”到“国家调节市场，市场引导企业”，再从“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”到“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，均体现着党中央对社会主义市场经济体制的认识和定位的不断演进。明确市场在资源配置中发挥决定性作用，是我国市场经济地位进一步确立的标志，也是未来我国经济体制改革的基本定位。
　　这一新定位，一方面强调“市场在资源配置中起决定性作用”；另一方面也强调“更好发挥政府作用”。因此，必须结合起来才能完整地理解政府与市场关系的新定位。
　　“市场在资源配置中起决定性作用”，即是说遵循市场经济规律，让市场主体和市场机制本身发挥作用，也就是说让市场主体（企业、个人）自主决策，决定资源配置，政府不能随意干预或替代。一方面，通过让市场主体围绕商品质量和价格等方面进行相互竞争，形成市场价格，从而决定社会资源的配置；另一方面，外部的市场竞争压力和市场主体追求资源利用最大化的内部动力将会迫使市场主体去改进技术，改善经营管理理念，节约社会资源，减少劳动消耗，从而在优胜劣汰中不断促进资源的优化配置和高效利用，促进市场发展。
　　但是，市场起决定作用并不是否定政府的作用，而是要在重新定位政府职能的基础上“更好发挥政府作用”。《决定》指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。因此，在政府与市场关系的新定位下，政府的首要任务就是转变政府职能、提高治理能力，具体应当是制定市场规则、保障市场发育、维护市场秩序、营造公平竞争的市场环境，为市场经济的发展保驾护航。而在这场政府职能改革中，行政审批制度改革又是首要的。
　　（二）政府与市场关系新定位下行政审批制度改革的基本特征和目标
　　在改革开放的整个过程中，我国一直致力于推进政企分开、政事分开、政资分开，努力建立政府与市场间边界清晰的社会运行规则和机制。但是，由于我国经济脱胎于计划经济体制，市场经济的运行机制和规则一直处于形成过程中，政府也习惯于以传统体制和思维管理经济，从而导致我国政府管理权不断膨胀，行政许可事项越来越多。2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作。为引导和规范行政审批，全国人大常委会于2003年颁布了《行政许可法》，明确了设定行政许可事项的基本原则，即凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，行政机关可以不设行政许可。此后，以国务院为首的人民政府在全国范围内进行了大规模的行政审批制度改革,取消和调整了大量行政审批项目，对确需保留的行政审批项目设定行政许可，并保留部分非行政许可审批项目，较为严格地控制了行政审批的数量。
　　十八届三中全会之后，在政府与市场关系的新定位下，以转变政府职能为核心的改革在全国上下全面展开。因此，这次改革是包括审批制度改革在内的、全面建设适应市场经济的政府适度管理模式的改革。一方面，政府应取消、下放行政审批事项，着力推进简政放权的改革；另一方面，应坚持放管结合，加强事中事后监管，创新政府管理，转变政府职能。
　　在简政放权方面，国务院提出并实施了许多措施，力度空前。截至2014年底，国务院先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放；清理非行政许可审批，将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消，或依法调整为行政许可；改革工商登记制度，放宽市场准入，将“先证后照”改为“先照后证”，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将126项工商登记前置审批事项改为后置审批，约占改革前前置审批事项的3/5，将企业年检制度改为年度报告公示，推进工商注册制度便利化；同时，公开国务院各部门现有行政审批项目并全面清理非行政许可事项，锁定了改革底数，并接受全社会监督，从制度上堵住了各部门随意实施审批，甚至边减少边重新设定审批或许可的漏洞。
　　放管结合是新一轮审批制度改革的亮点。在取消审批，开放市场，改革审批，下放权限的同时，还应在该管的事情上做文章，将该管的事情管起来并管好，将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。国家已经研究提出相应的事中事后监管措施，包括告知性备案、发挥相关行业协会作用、制定行业从业标准、完善信用管理体系、定期不定期抽查和加大行政问责力度等，努力做到权力和责任同步下放，调控和监管同步强化。2014年6月，国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，从市场准入到市场退出，从对市场主体的监管到对监管者的监管，从市场监管体制机制到市场监管保障制度，明确了27条具体改革措施，着力创新监管方式，推动依法监管、公正透明、权责一致、社会共治。
　　新一轮审批制度改革的最终目标，是正确地发挥政府在市场调节、社会管理等领域应有的职能和作用，让市场在资源配置中起决定性作用，提升国民经济的活力和竞争力，实现中华民族复兴的中国梦。
　　（三）新一轮行政审批制度改革的基本思路
　　在政府转变职能的背景下，新一轮审批制度改革显然有了新内容和新要求，即立足市场化改革方向，遵循法制化轨道，运用信息化手段，力求打造与国际接轨的服务型政府。审批改革的基本思路是以精简下放行政审批事项为重点，以全面再造审批和服务流程为关键，以依法规范公开运行为保障，为市场经济运营创造公平有序的竞争环境。
　　1.精简放权是基础
　　行政审批制度改革本身意味着政府管理机关权力的调整，是一个政府还权于社会、还权于市场、还权于企业、还权于民众的过程。在本轮审批制度改革中，发挥市场在资源配置中的决定性作用是应当坚定的方向，因此审批制度改革应当着力构建充分激发各类市场主体活力的机制，首要之义便是政府要简政放权。这就要求，首先，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政许可审批去解决；其次，对于必要的审批项目实行目录管理，严格设定和实施审批事项，建立审批事项动态清理机制；最后，在审批目录清单的基础上，逐步向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正做到“法无授权不可为，法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。
　　2.全面再造审批和服务流程
　　本轮改革是在国际化背景下，以打造与现代市场经济相适应的现代政府为目标，积极主动进行的一次改革。这次改革不是简单化的简政放权，而是要着眼于更好地行使权力。对于保留的必要审批权力，既要注重行政审批方式的创新，又要突出审批流程的再造，使审批成为贸易或经济活动中的便利措施，而不是障碍。要依据法律，运用信息技术手段，对所有的审批事项实行标准化管理，对每一项审批进行编码，编制行政审批办事指南和业务手册，全面进行程序优化和流程再造，大幅缩减并规范审批过程中的自由裁量权，大力提升审批服务效率和质量。整合并优化不同部门之间行政审批管理的条件和程序，建立纵横联动的协同管理机制。
　　3.依法规范权力的行使
　　本轮深化审批制度改革应当特别注重完善群众参与的监督机制，做到审批制度改革的每个环节都要向社会公开，接受公众监督；做到让权力在阳光下运

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