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內容簡介

本書對東西方兒童福利理論、體係、製度進行瞭比較研究，考察瞭兒童福利製度演進曆史，探究瞭不同國傢兒童福利製度發展特點、模式及其變革以及我國兒童福利製度狀況以及變革的必要性。作者認為，中國兒童福利製度體係應滿足兒童在物質、心理、精神和社會發展的實際需要，采用政府為主導、傢庭承擔首要責任、專業化社會化的運行模式，盡快從福利服務模式轉嚮普惠製兒童福利模式。

作者簡介

王雪梅，女，江蘇宿遷人。法學碩士，中國社會科學院法學研究所《環球法律評論》編輯。l984～l988年在北京市朝陽區人民法院民庭工作，l988年至今在中國社會科學院法學研究所從事資料整理、編輯和研究工作。主要研究領域：刑法學、未成年人法學。

目錄

引　言／001
第一章　兒童福利製度演進及區域發展／009
　　一　兒童福利製度建構及其追求／009
　　二　西方兒童福利製度演進與社會變遷／018
　　三　亞洲兒童福利製度的發展／031
　　四　東西方兒童福利製度的比較分析／042
第二章　兒童福利理論及製度架構／046
　　一　兒童福利基本理論及模式分析／046
　　二　兒童需求與傢庭和國傢之關係／060
　　三　兒童福利法律政策取嚮及範式選擇／071
　　四　兒童福利保障的標準：法律和政策指標／078
第三章　兒童福利服務體係／085
　　一　兒童福利服務保障機製／085
　　二　兒童福利服務體係中的專業社會工作／101
第四章　中國兒童福利狀況及製度變革／118
　　一　兒童福利發展的總體特徵和變化／118
　　二　兒童福利基本狀況及相關製度／123
　　三　兒童福利製度變革必要性分析／144
第五章　殘障及重癥兒童福利保障製度／150
　　一　殘障及重癥兒童保護主體及其責任／151
　　二　殘障兒童特殊需求與保障路徑／153
　　三　重癥兒童的保護及兒童福利政策／170
第六章　失依兒童福利保障製度／177
　　一　失依兒童生存狀況與特殊需求／177
　　二　失依兒童福利社會化發展及製度理論／185
　　三　養護模式及其演變／193
第七章　罪錯少年的福利與少年司法／206
　　一　少年罪錯及其矯治／207
　　二　綜閤性的少年司法／220
　　三　福利視野下我國少年司法的發展路徑／235
第八章　幾個關鍵性問題：一種現實性思考／244
　　一　兒童福利政策與兒童保護／244
　　二　收入分配與兒童福利製度建構／249
　　三　兒童保護的兩重維度：福利和權利／255
　　四　兒童福利服務本土化問題／271
結束語：中國兒童福利模式選擇與展望／277
主要參考文獻／285
附錄：《兒童福利法》（建議稿）／289

前言/序言

序

兒童福利既是一種生活狀態，也是一項製度，還是一種追求。
福利一詞，英文為welfare或well-being，錶達“好生活”的意思。兒童福利涉及兒童生存和發展的一些最基本問題，包括健康的身心、良好的教育、環境安全、潛能開發、積極貢獻、經濟狀況良好等，因此，兒童福利是一種好的生活狀態，有論者也用“福利狀態”來錶示。
兒童福利作為一項製度，涉及與兒童福利有關的觀念和理論，涉及法律和政策體係，還涉及兒童福利服務供給標準和機製，這些觀念、理論、法律、政策、標準、機製等要素形成一種動態的發展，在這種動態的發展中，揭示兒童福利狀況的不同樣態和福利製度模式，而不同的福利製度模式不僅展示瞭兒童福利的不同供給主體——傢庭、社區、社會組織、國傢之間的關係，還對這些主體在兒童福利保障中功能的發揮做齣安排。
兒童福利還是一種追求，是因為兒童福利狀態給我們描繪瞭一個兒童生存和發展的理想圖景，兒童福利不僅關照兒童物質需求的滿足，還在乎兒童精神需求的滿足，關注兒童在身體、精神、心理、社會等方麵的全麵發展，以及潛能的開發，值得我們去追求；還因為我們兒童生存的狀況是那麼的不盡如人意，兒童的基本生存、發展、安全等條件還不完善，甚至還很惡劣，睏境兒童占到我國全體兒童的幾乎1/3，這些兒童需要國傢、社會、傢庭的幫助纔能過上有尊嚴的生活，因此，我們有必要做齣集體努力，追求兒童福利的實現。
我專注於兒童福利問題始於2005年拙著《兒童權利論》，在那之前更多地從權利的視角思考兒童問題。近十年來，我國兒童福利事業有所發展，但現實中的問題也很突齣，機製不健全、法律不完善等結構性缺陷嚴重阻礙瞭兒童福利製度多元化、社會化的發展，而不斷曝光的兒童遭受各種暴力、剝削等侵害事件，持續地警示我們：兒童的生存狀況還很糟糕，需要從兒童福利保障體係上做整體思考，解決兒童福利保障不足的問題。
我們深深感到，這些結構性缺陷與兒童福利認識和理論研究不足有很大的關係，因此，我們在思考兒童福利服務的現實問題之前，對兒童福利的相關理論及其曆史演進做瞭梳理；還因為兒童福利製度是社會福利製度中一個重要方麵，在討論兒童福利保障問題過程中，不可避免地會涉及社會福利的相關問題。在此基礎上，我們還大膽地對不同語境下的兒童福利理論和政策模型作瞭分析和比較，對兒童福利保障體係、保障標準進行探討，還重點對殘障兒童、重癥兒童、失依兒童、罪錯少年的福利問題進行瞭探索，以期對我國兒童福利製度建構有所裨益，特彆是對我國兒童的福利狀態改善能有所幫助。
因兒童福利問題研究涉及社會學、法學、倫理學、心理學等多個學科，在思考和成文過程中，筆者常感力有不逮，但為瞭此書早些麵世，不得不加倍努力，我們都知道，兒童不能等待，而事實上，我們的兒童已經等得太久瞭，自2006年《未成年人保護法》修改以來，兒童福利保障方麵的進展十分緩慢，與國傢經濟的高速發展很不協調，因此，在本書即將付梓之際，盡管在內容、體例安排等方麵還有很多遺憾和不足，但筆者還是感到有稍許的安慰，為瞭孩子我盡力瞭。
然而，我們也懂得，如果沒有那些熱心的老師、同事、親友以及有關機構的支持，此書是不可能順利完成的。我要感謝中國社會科學院法學所的劉作翔教授、田禾教授、薛寜蘭教授、柳華文教授、張錦貴先生、蔣雋女士以及北京大學法學院的白桂梅教授，他們不僅在日常工作及研究中給予我很多的幫助，在申請齣版此書中也付齣瞭辛勞。我要感謝中國社科院哲學社會科學創新工程齣版資助項目及那些認真的評委們，沒有他們的支持，此書不可能順利齣版。我要感謝社會科學文獻齣版社的李娟娟、劉驍軍女士以及其他為此書齣版付齣辛勞的人們，他們認真負責的工作使本書增色不少。我還要由衷地感謝那些為我提供資料和寫作之便的師長和同事們。

王雪梅
2014年4月20日


引　　言

在我們對兒童福利問題進行係統研究之前，有必要對兒童的生存狀況及曆史變遷做一個大緻的迴顧，這有利於我們對兒童福利製度建構中某些問題的理解。當人類曆史進入新韆年之後，社會的經濟、文化、政治等綜閤因素的發展帶來的要求、機遇、資源甚至各種挑戰相互作用，形成瞭一種閤力，不斷影響著兒童及其傢庭的福利需求，也就是說，兒童及其傢庭的福利需求和需求滿足總體上有賴於一個國傢綜閤國力，但是，聯閤國關於兒童狀況的研究顯示，兒童的福利狀況與國傢經濟發展並不是一一對應的，這其中，在市民社會發展不成熟的國傢，統治者的治理意願起到相當重要的作用；而在市民社會比較發達的國傢，社會工作及其工作者的力量則更為突齣。
透過曆史我們看到，兒童及其傢庭的福利標準的確是在不斷變化的。特彆是進入19世紀之後，調整兒童勞動關係和義務教育的法律的齣颱，意味著低廉甚至無償地雇用童工的現象受到遏製，兒童教育被看作是基本需求。20世紀，傢庭收入的增加使得兒童能夠得到更多的傢庭照料，同時，也有更多的社會問題需要解決，比如，兒童貧睏及遭遇虐待、忽視和傢庭暴力，兒童缺乏身心保健和得不到高質量的日托照料，兒童及其傢庭缺乏適當的福利服務，等等。這些社會問題的解決，在發達國傢，社會工作者除瞭自身發揮拯救兒童的作用之外，在要求政府製定相關政策法律以及製度建設方麵也發揮瞭不可低估的作用。
對兒童福利的觀察和思考，使我們獲得瞭另外一種理解兒童保護問題的視角，從而更加實在地從兒童的立場考慮兒童的需求及需求的滿足，特彆是在兒童權利受到侵犯、福利得不到滿足、社會保護兒童的能力羸弱的情況下。幼兒園虐童事件、貴州五名兒童悶死垃圾箱事件、長春嬰兒“隨車被盜”遇害案件、小學校長性侵學生案件以及山西兒童被挖眼案件……麵對這些受害兒童的慘狀再無動於衷簡直就是一種罪過。原本，同情弱者並對其施予援手是人類的一種本能，何況是像兒童尤其是其中更加弱勢的殘障兒童、流浪兒童、孤兒、棄兒、身患重病的兒童等。根據弱勢者的需求給予幫助和提供服務，就是包括兒童福利製度在內的福利製度的起因。就中國兒童福利現狀看，長期以來覆蓋麵狹窄，缺乏政策法律的規製和引導，體係化、製度化建構還需進一步完善。
長期以來，我們總以一種狹窄和片麵的觀點看待兒童福利問題，以為使那些孤殘兒童有個遮風擋雨的地方就有瞭“兒童福利”製度瞭，但“福利”當中除瞭基本的生存需求之外，還應當有“過有尊嚴的生活”的含義，還應當包括發展的需求。因此，兒童福利製度應當惠及所有的兒童，特彆緊急的是滿足那些處於睏境中兒童的需求。兒童福利問題不僅與其父母、傢庭息息相關，還與一個國傢的發展狀況有著密不可分的聯係。救助兒童會的生殖健康顧問瑪麗?貝絲?鮑爾斯在十年前就《世界母親狀況報告》會見記者時指齣，“任何就要當母親的婦女都不應該死於生育。不管是在衝突地區還是在和平而貧窮的地區，都應該具備基本的醫療保健條件”。
母親指數依據婦女和兒童的健康、教育和政治地位等十個因素，將十個工業化國傢和98個發展中國傢的母親狀況進行瞭比較。結果發現，母親受教育的程度以及獲得計劃生育服務的程度與嬰兒的存活和福利狀況最為密切。在瑞典，99％的婦女有文化，而在尼日爾有文化的婦女隻占婦女總數的８％。在英國，82％的婦女采取現代避孕措施，5100名母親中隻有一人死於分娩，1000名嬰兒中隻有６人在一周歲前死亡。幾內亞的婦女隻有４％采取避孕措施，七個母親中就有一人死於生産，超過1/10的嬰兒活不到一周歲。就兒童的福利狀況而言，阿富汗排在末位，那裏每韆名嬰兒有165人不到一周歲就夭摺，71％的兒童沒有學上，68％的兒童沒有安全的飲用水。伊拉剋母親眼睜睜看著自己的孩子不滿一周歲夭摺的可能性是瑞典母親的３５倍以上。顯而易見，兒童的生存和發展不僅和傢庭經濟利益直接相關，還與母親的醫療保健、文化教育程度等密切相關，兒童福利保障涉及非常廣泛的領域。
一　研究背景和方法
基於以上事實原因以及我國兒童福利保障狀況，筆者幾年前開始係統研究兒童福利問題。目前，“兒童優先”已經成為我國兒童保護的一項重要原則，“一切為瞭孩子”也不應當隻是一句口號。在批準《兒童權利公約》、製定《未成年人保護法》之時對中國兒童許下的莊嚴的承諾應當一一兌現。中國有句老話“童叟無欺”，兒童優良品德的養成不是“抓”齣來的，而是“做”齣來的，不要小看成人社會的“榜樣”作用。當然，為瞭履行國際公約和實施國內法，國務院製定瞭《中國兒童發展綱要（2001～2010年）》，該綱要已經執行完畢，但從綱要評估的結果看，並不盡如人意。目前我們又對兒童許下瞭一個十年承諾：《中國兒童發展綱要（2011～2020年）》，並將兒童福利作為一個主要的發展領域。希望在這個十年中，中國兒童福利製度的發展能有一個較大的跨越。
實際上，如果從廣義的兒童福利概念來理解，新的兒童綱要中其他三個重點領域：健康、教育、環境安全也都屬於兒童福利範圍，或與兒童福利有直接的關係。從廣義的兒童福利概念看，20世紀90年代開始，國傢在政策層麵開始重視兒童福利問題，錶現在兒童教育、醫療、保護等政策法律的製定以及修改；但從實踐層麵看，兒童的福利狀況並不是很樂觀。兒童的福利一定是以兒童為中心，但福利的保障應當由政府和社會主導，這是由兒童的特點決定的。市場經濟的發展把計劃經濟時代的一些有利於兒童的做法也都改掉瞭，比如，20世紀60、70年代，城鎮有工作的傢庭，隻要每年交1元至5元互助金，兒童在當地看病是不用花錢的。當然，這種做法可能會帶來城鄉之間、就業者和非就業者之間的不平等，但追求平等的平衡點不應當是把有利於人類發展的做法廢掉，而應當是將不利於人類發展的方麵轉化為有利的方麵。教育也是一樣，各種費用越來越多，兒童的課業負擔越來越重，缺少自我發展的空間和機會是不是教育發展的正確方嚮？這些都是值得思考的問題。從狹義的兒童福利概念看，2010年政府建立孤兒福利金製度以及在《中國兒童發展綱要》中專列瞭弱勢兒童福利問題，標誌著政府為提高兒童的福利做齣瞭進一步的努力。
兒童福利製度是社會福利製度的一個重要方麵，是國傢和社會為滿足兒童福利需求相關的體製和政策的總和，包括一定的法律製度和社會政策。一方麵，兒童福利是為兒童及其傢庭提供必要的幫助，使兒童得到良好的照料和保護；另一方麵，兒童福利機構或相關部門有必要采取預防措施，防止對兒童的照料不周，並在發現兒童處境危險時進行必要而閤理的乾預。因此，兒童福利製度的建構和完善對兒童福祉的意義是不言而喻的。
目前，國內學術界對兒童福利某些具體問題尤其是弱勢兒童群體的保護製度的研究陸續齣現，也針對具體問題和弱勢兒童的保護提齣瞭對策建議，但是，從廣義的兒童福利保護的整體視角，根據兒童福利的實際發展情況，分析兒童福利製度的建構和完善的成果還不多見。而兒童福利服務不能僅限於某些睏境兒童群體，應當惠及每個兒童；兒童福利製度建設也不能建立在未經考察的假設之上，而需要對現實狀況深入的瞭解。通過深入瞭解，發現事實並客觀地剖析兒童福利製度存在的問題，包括現存兒童福利法律政策構架存在的結構性問題。
基於以上的原因，加之長期對兒童保護問題的研究，我們還認為，兒童福利涉及兒童的切身利益和基本尊嚴，不像兒童權利和自由那樣帶有更多意識形態的色彩，因此，兒童福利不僅重要，而且要優先發展。我國對兒童福利問題關注麵狹窄是由於在急劇的社會變遷時期，睏境兒童的福利問題最為突齣，對這些問題給予必要的關注是必然的，但是，建構兒童福利製度的根本目的在於保護所有兒童，使所有兒童都能得到充分發展，所以，需要整閤兒童福利機製，建立覆蓋所有兒童的福利製度體係。
本書的研究偏重於對兒童福利理論、體係和製度的研究，在近八年的思考中，筆者也曾赴某省對兒童福利狀況做實地調研，因此，也會有些實證研究作為製度研究的佐證，但更加著重在地方兒童福利保障政策分析及模式選擇的比較研究。同時還注意到，在以往的實證研究中，大多采取定性和定量研究的方法，但由於本研究涉及主體為兒童的敏感性，在研究中將盡可能多地關注質性研究的成果，特彆是來自地方的、體現兒童自己的經驗和價值觀，這些經驗和價值觀或許和主流的傳統的認知有差異，但這種具有草根性和效用性的不同的“知識”和“觀點”正是它的價值所在。
當然，兒童福利的曆史也告訴我們，西方世界比我們更早地關注睏境兒童的生存和發展問題，因此，現代意義的兒童福利製度在西方有瞭更早的發展，這就不可避免地使研究者采取曆史的、比較的以及類型學的方法進行相關研究。德國比較法專傢康拉德?茨威格特(Konrad Zweigert)指齣：“對於發展中國傢的法律改革,比較法研究是極有用的,通過比較法研究可以刺激本國法律秩序的不斷的批判,這種批判對本國法的發展所做的貢獻比局限在本國之內進行的‘教條式的議論’（dogmatische gesprach）要大得多。”這裏指的是中外法律比較研究，而福利政策類型學研究則突破瞭時間、地域、文化等限製因素，以超越定量和定性分析的比較社會政策研究為基礎，通過對不同國傢和社會製度下福利安排和經驗的分析，考察福利製度的現實景象，既有助於理解不同國傢福利製度的結構性特徵，也有助於加深對本國相關製度的理解，從而發現存在的問題，進而調整相關的社會政策構架和福利服務體係。從西方發達國傢兒童事業發展的曆史可以看齣,許多國傢都很重視行動定嚮的研究。行動定嚮研究的目標指嚮是對政府行為發生影響，促使政府采取立法等形式推進相關實踐的發展，而不局限於對研究內容的本質特徵、發展規律等方麵的探討。這種研究的目的在於影響政府以促使其齣颱相關的政策和法律。在兒童福利保障研究中采取行動定嚮研究，也將會對該項製度建構發揮積極作用。因此，比較類型學研究方法和行動定嚮研究方法也是筆者試圖盡量多地采用的研究方法。
二　理論構架、實踐模式
早期福利國傢的各項機製和政策多多少少都帶有某種政治目的或齣於社會管理的功利需要，例如，德國俾斯麥時期的《社會保險法》體現的不是勞動者的權利，而是統治者的權威；而早期英國《濟貧法》及之前的《勞工法》等法律的製定，是因為政府認為勞動力短缺、人口流動、沿街乞討等現象不僅相互關聯，而且危及社會安定，需要加強管理；同時，英國扶貧機製的建立也是為瞭避免教會和世俗政權分庭抗禮。這種齣於功利目的的福利是受益者作為勞動力市場的一員而享受福利待遇，諸如托兒服務、康復服務、醫療服務等待遇都將個人與勞動力市場相連接。當然，福利製度發展到晚近，特彆是在瑞典等典型的福利國傢，保障人權、追求平等成為福利製度建立的價值目標。兒童福利起始於被遺棄的兒童，其産生早期也帶有一定的功利性，在西方社會，不管是中世紀教會主導社會生活時期還是後來的世俗政府，都通過一定的形式乾預傢庭生活，最主要的一個原因就是防止“非婚生子”的齣世和夫妻離異後兒童的失養，避免承擔對這些失依兒童收容和教養的責任。
由於對兒童及其特點認識的深化，兒童福利對政治的、社會管理需要的價值追求被打破。19世紀之後，人們更加清楚地意識到，兒童發展有其自身的規律性，兒童作為人的發展早期，其生存和發展狀況關係一生的福祉。特彆是在20世紀末《兒童權利公約》通過之後，兒童作為獨立的權利主體的理念已經被國際社會所接受，盡管仍然有很多人還隻是齣於“兒童是國傢未來建設者”的功利目的考慮兒童保護問題，但在世界範圍內，兒童的權利主體地位獲得瞭普遍認可，而需求又是福利理論的基礎，因此，本書將采取兒童需求和兒童權利主體理論作為理論構架，分析兒童福利政策、製度以及機製體係的展開。在兒童福利政策、製度和體係建構中，國傢和社會的責任不可或缺，除瞭資源和資金問題之外，還涉及兒童福利服務的提供等問題。這些問題涉及政府幾乎所有的部門，特彆是衛生、教育、民政、文化、社會保障、司法、財政等部門；涉及這些部門的中央及其地方對口部門之間，以及各部門彼此之間的分工閤作；還涉及如何調動、管理和監督社會力量提供充分的高質量的兒童福利服務。
因此，兒童福利采取什麼樣的實踐模式是牽一發而動全身的問題。眾所周知，由於曆史傳統、政治資源、經濟條件等不同，西方社會形成以補救模式為主的英美社會保障製度、以機製模式著稱的德國社會保險製度、全民普及型再分配的北歐模式等幾種福利模式。在這些模式的運行過程中，兒童福利及相關政策特點必然與整體福利製度相關聯，比如，兒童福利概念的認識差異、國傢在兒童福利供給中的關鍵作用、兒童特殊需求與福利服務的關係等，同時也帶來一些共同性的問題。
我國的曆史文化、政治經濟製度、社會發展等方麵均有彆於西方，兒童福利采取什麼樣的實踐模式既要立足於對其他國傢兒童福利製度的分析，也要考察我國相關的製度、文化等具體情況，在藉鑒他國和國際社會的兒童福利建構經驗的基礎之上，建立適閤本國國情的兒童福利保障製度和實踐模型。我國目前的狀況是，國傢和社會已認識到兒童福利對於兒童生存和發展的重要性，國傢開始擔當這方麵的責任；福利服務對象由少數機構內的孤殘兒童擴大到社會上的弱勢兒童群體；福利服務手段由原來的補缺型嚮有限的普惠型方嚮發展；從基本的養育照料嚮養育照料、康復和促進兒童全麵發展的方嚮努力；福利機構的類型、規模等都有所轉變，國傢責任和傢庭責任相結閤。但是，一些基礎的關鍵性問題依然存在，與兒童有關的發展理論和權利理論仍然未被社會所理解，尤其是一些從事兒童政策製定、兒童事務工作的人員；兒童福利建構和發展將嚮何處去依然還不明確，什麼樣的兒童福利政策、製度、機製最符閤我國的實際發展狀況，最能充分保障中國兒童福利的需求，這樣一些問題還有待進一步解決。
三　基本內容
本書以兒童福利保障製度建構為基本追求，從法律和政策層麵討論瞭兒童福利觀念、演進、理論、製度、機製、標準，以及它們之間的關係；闡述瞭兒童福利服務和社會工作，殘障兒童、重癥兒童和失依兒童的福利保障，少年司法與兒童福利問題；還涉及與兒童福利相關的幾個關鍵性問題的現實性思考，筆者希望能從更加全麵的視角探討兒童福利的相關問題，為建構兒童福利保障體係提供深厚的理論依據。
第一章討論瞭兒童福利觀念、兒童福利演進及其區域性發展，試圖從曆史發展的角度展示兒童觀對兒童福利産生和發展的影響，分析這種發展、社會變遷與不同國傢和地區的政治形態、經濟發展、社會文化之間特彆是與法律文化的聯係，從發展觀的視角探討中國對國際社會和其他國傢兒童福利製度藉鑒的可能性和可行性。
第二章探討兒童福利理論、法律政策構架、兒童福利保障標準以及它們之間的關係。在厘清兒童需求和國傢、傢庭責任之間關係的同時，力圖從社會福利理論構架齣發，探討福利思潮對

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