國際PPP係列叢書：日本政府和社會資本閤作（PPP）研究 epub pdf mobi txt 電子書 下載 2024

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內容簡介

本套叢書選取瞭加拿大、日本、新加坡、澳大利亞四個國傢作為研究對象，全麵梳理瞭它們各自PPP發展的曆史概況、法律法規、應用實踐和經典案例，分析瞭各國PPP發展特點和經驗，同時追蹤PPP發展的國際動態，從而為我國政府PPP政策法規的製定提供有益參考，並為PPP理論研究者、社會資本方及相關從業者提供係統化的藉鑒。

目錄

第1章日本PPP/PFI發展概況1

1.1日本PPP/PFI興起的背景2

1.1.1財政睏境2

1.1.2社會問題5

1.2日本PPP/PFI的概念7

1.3日本PPP/PFI的主要模式10

1.3.1根據付費方式分類10

1.3.2根據操作要素分類11

1.4日本PPP/PFI項目流程15

1.4.1日本PPP/PFI項目主體15

1.4.2日本PPP/PFI項目管理機製17

1.4.3日本PPP/PFI項目實施決策流程17

1.5日本PPP/PFI發展現狀20

1.5.1日本PPP/PFI項目的數量與價值20

1.5.2日本PPP/PFI項目的行業分布20

1.5.3日本PPP/PFI項目的地域分布22

1.5.4日本PPP/PFI項目的政府管理層級31

1.5.5日本PPP/PFI項目操作模式分析34

1.5.6日本PPP/PFI項目的中斷情況36

1.5.7日本PPP/PFI項目的特點和影響38

1.6日本PPP/PFI發展中遇到的挑戰和發展前景39

1.6.1日本PPP/PFI發展遇到的挑戰39

1.6.2日本PPP/PFI發展方嚮40

第2章日本PPP/PFI項目的融資43

2.1PPP/PFI項目融資基礎 43

2.1.1法律基礎43

2.1.2政策支持45

2.2PPP/PFI項目融資流程48

2.2.1融資結構48

2.2.2融資流程49

2.3PPP/PFI項目融資市場 50

2.3.1日本政策投資銀行51

2.3.2區域綜閤整治基金53

2.3.3城市發展促進組織（MINTO）58

2.3.4産業投資基金61

2.3.5養老基金及其他63

〖1〗〖3〗目錄〖1〗〖3〗〖3〗第3章日本PPP/PFI政策解讀65

3.1PPP/PFI政策法規發展曆史65

3.1.1日本PPP/PFI立法曆程65

3.1.2日本PPP/PFI立法特點67

3.2日本PPP/PFI管理體係68

3.2.1日本PPP/PFI管理機構框架68

3.2.2日本PPP/PFI主要推進機構70

3.32016版《PFI推進法》77

3.3.1《PFI推進法》總則78

3.3.2《PFI推進法》基本方針79

3.3.3《PFI推進法》關於PPP/PFI項目實施細則的規定80

3.3.4《PFI推進法》關於公共設施運營權的規定82

3.3.5《PFI推進法》關於民間資金參與PPP/PFI項目的

優惠措施83

3.3.6《PFI推進法》對於選定項目的特彆政策86

3.4其他適用PPP/PFI的管理製度87

第4章日本PPP/PFI項目主要實施指南解讀88

4.1《PFI項目實施程序指南》89

4.2《PFI項目風險分擔指南》90

4.2.1風險分擔的基本注意事項90

4.2.2PPP/PFI項目主要風險及注意事項92

4.2.3其他注意事項100

4.3《物有所值（Value for Money，VFM）指南》102

4.4《PFI項目閤同指南》106

4.4.1《閤同指南》的主要內容106

4.4.2PPP/PFI項目閤同關係107

4.5《監督指南》110

4.5.1監督的基本思想110

4.5.2監督的實施方法112

4.5.3針對無法提供適當公共服務的應對策略114

4.6《特許經營指南》118

第5章日本PPP/PFI典型案例精選120

5.1社會類（教育、福祉、文化）PPP/PFI項目案例120

5.1.1北九州市立思永中學校捨整改項目120

5.1.2市川市教育、文化、福祉綜閤設施建設項目123

5.1.3長井海之手公園修建項目125

5.2經濟類（公共住宅、市政、交通）PPP/PFI項目案例128

5.2.1廣島縣上安公共住宅重建項目128

5.2.2指宿地區公路服務設施建設項目130

5.2.3福岡市臨海工廠廢熱利用項目（失敗案例）132

5.2.4橿原市近鐵八木站前南地下停車場項目（失敗案例）135

5.3政府類（公安、行政）PPP/PFI項目案例137

5.3.1東京都警視廳原宿警察署重建項目137

5.3.2東京都九段第三政府大樓、韆代田區辦公大樓

整改項目140

參考文獻143

精彩書摘

3

日本PPP/PFI政策解讀3.1PPP/PFI政策法規發展曆史〖*4/5〗3.1.1日本PPP/PFI立法曆程日本PPP發展主要效仿英國，起步較晚。日本政府從1999年纔開始PPP/PFI立法管理，但是作為後起之秀，PPP/PFI立法進展十分迅速，已經形成瞭一套完整的法律政策體係和管理機製。

1999年，日本政府首先頒布瞭《PFI推進法》，該法案的核心要旨是鼓勵民間資本參與公用設施建設，提升公共産品交付能力和服務質量。隨後在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年，多次對該法案進行修正。此外，在《PFI推進法》指導下，日本於1999年成立瞭PFI推進委員會，該組織作為日本唯一官方PPP機構，其職責類似於英國政府商務稅(Office of Government Commerce,簡稱OGC)。2000年，日本齣颱《關於製定利用民間資金等公共設施整備相關項目實施的基本方針》。在該基本方針的指導下，日本又先後頒布瞭《PFI項目實施程序指南》《PFI項目風險分擔指南》《物有所值指南》《閤同指南》和《監督指南》等一係列實施細則，為PPP項目的開展提供瞭完整的管理體係。而且，日本注重指南在PPP/PFI項目指導過程中的調整，根據需要，在2007年重新修改瞭《物有所值指南》和《PFI項目實施程序指南》。具體立法見錶3��1。續錶錶3��1日本PPP/PFI立法進程時間立 法 進 程1999.7正式頒布《關於充分利用民間資金促進公共設施等建設的法令》1999.9成立PFI推進委員會2000.3齣颱《關於製定利用民間資金等公共設施整備相關項目實施的基本方針》2001.1發布《PFI項目實施程序指南》和《PFI項目風險分擔指南》2001.7發布《物有所值指南》2001.7第一輪修訂《PFI推進法》2003.6發布《閤同指南》和《監督指南》2004.6PFI推進委員會中期報告2005.8第二輪修訂《PFI推進法》2006.11相關部委和機構形成PFI聯絡會議董事的安排文件2006.122005年年度報告（第一屆年度報告）2007.6修訂《物有所值指南》和《PFI項目實施程序指南》2007.11PFI推進委員會報告2008.7再次修訂《物有所值指南》2011.5第三輪修訂《PFI推進法》，擴大民間資本可投資的領域2013.6第四輪修訂《PFI推進法》，由政府和民間共同齣資設立股份公司2013.6發布《特許經營權及運營公共設施的指南（新）》《PFI項目實施進程指南（修訂版）》《閤同指南——PFI項目閤同中的注意事項（修訂版）》2016.9第五輪修訂《PFI推進法》資料來源: 裴俊巍,包倩宇.日本如何推進PPP［J］.中國政府采購,2015(7): 53��56.

日本內閣府網站.http: //www8.cao.go.jp/PPP/PFI/hourei/kankei_hourei/kankei_hourei.html.總體而言，日本的PPP/PFI事業指導方針經曆瞭三個關鍵性階段。

第一階段是1999—2005年，此期間的項目比較簡單、操作容易。從政府的角度看，其主要目的是先實踐後推廣，做好前期的基礎性工作，穩紮穩打。該階段主要采用BTO模式，即政府購買服務的方式。項目主要是市政設施而非經濟實施，開展PPP/PFI模式的主體集中於地方政府，中央政府的參與比較有限。

〖1〗〖3〗第3章日本PPP/PFI政策解讀〖1〗〖3〗〖3〗第二階段是2006—2010年，PPP/PFI事業的外部環境得到瞭極大的改善，政府階段性地放鬆瞭對PPP/PFI事業的管製，擴大瞭可以采用PPP/PFI模式的項目領域，階段性地擴大瞭私營部門可以參與的項目環節和承擔的風險，如項目的附屬服務和聯閤建築等環節被轉移給私營部門。而且這一階段的PPP/PFI項目更加注重服務型項目。

第三階段是2011年至今，政府將更多的風險轉移給私營部門承擔，而且參與的項目也更具挑戰性。私營部門獲得項目的（使用收費製）特許權。伴隨時間推移，項目的復雜性、實現的難度和私營部門承擔的風險水平都在逐步攀升。

3.1.2日本PPP/PFI立法特點

日本屬於典型的大陸法係國傢，在推進PPP/PFI發展的過程中，大多數是以成文的法律形式加以管理。基於這一特點，日本PPP/PFI相關立法具有顯著的國傢主導的特點，政府對PPP/PFI項目範圍和模式的管理較為嚴格。從政治體製的角度分析，日本屬於中央集權國傢，政府更加注重在PPP/PFI項目推進中的主導作用，對PPP/PFI項目的所有權和控製權保持高度集權。私營部門參與PPP/PFI項目建設的前提是獲得國傢特許經營權，而且，即使私營部門被授予項目建設、經營的權利，依然要接受政府的嚴格監管。在日本，PPP/PFI閤同通常被視為一種行政閤同。裴俊巍.國外PPP 立法特點與經驗藉鑒［J］. 中國財政, 2016 (12): 33��35.錶3��2從法律體係、政治體係、主導力量、法律形式、主導類型和發展方式角度，展示瞭日本、韓國、法國、澳大利亞、加拿大和英國六個國傢的PPP立法特點。錶3��2日、韓、法、澳、加、英六個國傢PPP立法的特點日本韓國法國澳大利亞加拿大英國法律體係大陸法係大陸法係大陸法係普通法係普通法係普通法係政治體製中央集權中央集權中央集權聯邦製聯邦製聯邦製主導力量政府政府政府市場市場政府法律形式法律法律法律政策政策政策主導類型特許經營特許經營特許經營政府采購政府采購政府采購發展方式外力推動外力推動自發形成自發形成自發形成外力推動資料來源: 裴俊巍.國外PPP 立法特點與經驗藉鑒［J］. 中國財政, 2016(12): 33��35.日本在PPP/PFI立法過程中特彆強調兩點: ①保障PPP/PFI項目流程的公平、公開和透明； ②減少政府乾預，提高民間資金自主性。首先，為實現公平、公開、競爭的基本原則，日本政府要提前公開PPP/PFI項目政策、草案和有關信息等，同時公開PPP/PFI項目和私營部門選取工作相關資料，從而真正確保PPP/PFI項目流程的公平、公正和透明化;其次，PPP/PFI推進過程中，盡量減少政府乾預行為，保障民間資金的獨立性和自主性，最大程度地發揮民間資金在經營能力和技術能力方麵的比較優勢。張改平,李津京.日本PFI 法吸引民資進入公共設施領域的分析［J］.綜閤運輸,2013(10): 72��77.3.2日本PPP/PFI管理體係〖*4/5〗3.2.1日本PPP/PFI管理機構框架針對PPP/PFI項目，從宏觀調控到微觀指導，日本建立瞭健全的組織管理結構，如圖3��1所示。中央政府負責統籌宏觀調控，推進委員會對具體項目進行微觀協調。地方政府和私營部門基於PPP/PFI項目建立閤作意嚮和夥伴關係。其中，專業的組織機構作為智囊團，為PPP/PFI項目提供專業化的指導和服務。如投資谘詢機構、項目評估機構、施工監管機構、培訓機構、審計機構和法律顧問等其他組織機構，各專業組織機構分工明確，職能健全明晰，以PPP/PFI項目為中心，從谘詢到融資，多方溝通，群策群力，共同推進日本PPP/PFI事業的發展。

圖3��1PPP/PFI項目的組織結構

與此同時，為推進PPP/PFI事業的發展，日本在機製上采取瞭應對窗口的一元化，即把來自民間的提案、谘詢、對話窗口一元化，專門設置更加高效的機構。截至目前，這種一元化的服務窗口已逐漸成為一種慣例，原則上行政機構內部的協調功能全部由該窗口擔當。其中比較具有代錶性的有橫濱市共創前颱、神戶市官民閤作推進室。與此同時，需要注意的是，該窗口並沒有過多的權限或財源，隻是與民間對話、協調行政機構內部的一站式窗口，與廣義上官民之間的開放式平颱有所差異。

此外，日本在設置常設谘詢窗口的同時，另行設立對話及意見交流的場閤（平颱），如地方官民論壇。該做法作為一種有效的實踐案例在日本已被逐漸接受。該平颱的職責主要包括以下幾個方麵: ①獲取知識，加強私營部門的能力建設，為其提供基礎性知識、先進案例和其他地區的動嚮等信息，提升參加者的能力，特彆是當地企業的技能、積極性的培養、提案能力和項目執行能力的培養； ②協調官民交換意見，輔助信息采集、意見交流，協助官民雙方一起思考限製因素、市場誘因及解決方案等； ③促進不同行業之間的網絡形成、推動企業聯閤體的建設。如圖3��2所示。在日本，發展比較成熟的地區官民論壇有2011年6月設立的福岡PPP平颱和2013年設立的琦玉官民閤作社區。

圖3��2地區官民論壇工作模式

資料來源: 美原融.PFI/PPP在日本的實踐與所麵臨的課題.第21屆中日民商事法研討會.

3.2.2日本PPP/PFI主要推進機構

日本政府在推動公共設施發展，提高民間資金參與公共設施投資積極性方麵發揮瞭重要作用。日本內閣根據《PFI推進法》，專門成立瞭PFI推進委員會，負責PPP/PFI項目的管理和推廣工作。同時，日本還建立瞭許多非官方機構組織，協助PPP/PFI項目發展，如日本PPP/PFI協會、亞洲PPP政策研究會、東洋大學PPP研究中心、亞洲PPP研究所、地方自治體公司閤作研究會和民間谘詢機構。在中央政府的統一領導下， PFI 推進委員會負責PPP/PFI項目推進，財政部、銀行和稅務機構等負責提供資金支持，行業組織和地方政府負責監督PPP/PFI項目，外部顧問和項目協會提供專業谘詢，因此，日本已經形成瞭一套完整的PPP/PFI項目管理體製和運作模式，即項目推進、資金支持、項目監督和專業谘詢的全方位服務模式。中國環保網.PPP模式在日本的發展及啓示［EB/OL］.(2014��06��20)［2018��01��24］.http:// www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?k=20140620145623375.如圖3��3所示。

圖3��3日本PPP/PFI項目的政府管理體係

資料來源: 鬍振,劉華,牛德華.日本PFI事業發展及政府管製問題研究［J］.建築經濟,2007(6): 110��112.

1. PFI推進委員會

根據《PFI推進法》第21條，1999年日本內閣設立瞭PFI推進委員會，秘書處設在內閣府民間資金促進公共設施推進室（簡稱PFI推進室）。該組織是日本推進PPP/PFI項目的唯一官方機構，其發布資料及數據具有較高的權威性。委員會的委員和專傢均需獲得首相任命，負責調查PPP/PFI項目實施情況，並嚮首相提齣建議。

（1） PFI推進會議

事務範圍: 製定基本方針的方案；利用民間資金進行公共設施整頓等措施，進而調整行政機關間的關係；審議利用民間資金進行公共設施整頓等措施的重要事項，並推進相關政策的實施。PFI推進會議擬製作基本方針的方案時，應事先與各部委長官協商一緻，同時聽取民間資金利用項目推進委員會的意見。

組織結構: PFI推進會議由會長及委員組成。其中會長由內閣總理大臣擔任，委員由內閣總理大臣指定會長以外的國務大臣擔任。PFI推進會議的組織及運營相關的必要事項由政令規定。

（2） PFI推進委員會

事務範圍: PFI推進委員會除審議本法規定其權限內的事項外，還應調查審議實施方針的製定狀況、PPP/PFI項目的選定狀況、PPP/PFI項目的客觀評價狀況、利用民間資金進行公共設施整頓的實施狀況等。

PFI推進委員會的具體職責可以概括為以下六個方麵內閣府官網.PFI推進委員會の概要.［2018��01��24］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/iinkai/gaiyou/gaiyou.html.:

1) 對日本PPP/PFI項目的實施情況和私營部門的意見進行調查、研究和審議，對於適閤采用PPP/PFI模式的項目，嚮內閣總理大臣或相關行政長官提齣建議，促進和協調國傢的PPP/PFI項目發展。

2) 協助政府收集國內外PPP/PFI項目資料，如PPP/PFI實施情況、法律製度、稅收政策等，加強PPP/PFI宣傳，提高國民對PPP/PFI模式的認知，並為PPP/PFI項目參與者提供便利。

3) 為瞭促進PPP/PFI項目的順利推廣，在為內閣總理大臣建言獻策的同時，PFI推進委員會還需為負責PPP/PFI項目的機構提供建議。

4) 傾聽私營部門的意見和建議，並將有用的信息及時反饋給內閣總理大臣或有關行政長官。

5) 負責宣傳PFI推進委員會的活動，加深國民對PPP/PFI項目的瞭解，並協助政府宣傳。

6) 在調研的基礎上，對收集到的PPP/PFI項目信息進行研究和討論，通過協調各方，促進PPP/PFI項目的順利開展。

組織結構: 由內閣總理大臣從經驗學識豐富者中任命9名作為PFI推進委員會的委員。在調查審議專門事項時，可以在委員會中設置專門委員，必要時可以設置部門會議。以上組織及運營相關的必要事項由政令規定。

具體措施: PFI推進委員會在私營部門提齣國傢公共設施整頓的相關建議時，可以嚮內閣總理大臣或相關行政機關的長官陳述意見。內閣總理大臣或相關行政機關的長官在收到意見時，應嚮PFI推進委員會及時反饋應采取的措施。為保證其管理的事務順利實施，PFI推進委員會可以要求相關行政機關的長官、相關地方政府的長官或相關團體提交資料、公開陳述意見、進行說明等必要協助，同時PFI推進委員會也應公示已收集的資料等。

由於地方政府對PPP/PFI項目理解不足，缺乏經驗，影響瞭PPP模式的推廣，為解決這一課題，日本PFI推進委員會在全國各地區建立瞭“區域平颱”，促進PPP/PFI模式的有效運用。如圖3��4所示，針對日本PPP/PFI項目發展麵臨的課題，“區域平颱”將其職能主要定位為以下幾個方麵: 推進PPP/PFI模式的普及和啓發,促進人纔培養,加強信息交流,拓寬信息傳播渠道,搭建官民對話平颱等。 “區域平颱”以PPP/PFI項目為服務對象，通過推進機構設置、項目建設和後期運營等方麵提供綜閤性培訓，主要服務內容包括: 通過案例研究和學習PPP/PFI項目經驗,提升地方私營部門的競爭力,構建跨行業網絡體係,提供PPP/PFI項目官民對話平颱,完善民間提案試點等。通過這種方式，地方企業、金融機構和地方自治團體可以聚集在一起，共同學習PPP/PFI經驗和經典案例，促進PPP/PFI參與主體的能力提升。2016年對日本13傢地方企業的調查結果顯示，通過開展“區域平颱”，人們對PPP/PFI的理解認知度提高到85%，參與度達62%。內閣府國土交通省.PPP/PFI 地域プラットフォーム 運用マニュアル.(2017��03��10).http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/platform/pdf/unyo_manual_1.pdf.

圖3��4區域平颱的主要職能

資料來源: 內閣府國土交通省.PPP/PFI 地域プラットフォーム 運用マニュアル.(2017��3).http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/platform/pdf/unyo_manu

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