国际PPP系列丛书：日本政府和社会资本合作（PPP）研究 epub pdf mobi txt 电子书 下载 2024

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内容简介

本套丛书选取了加拿大、日本、新加坡、澳大利亚四个国家作为研究对象，全面梳理了它们各自PPP发展的历史概况、法律法规、应用实践和经典案例，分析了各国PPP发展特点和经验，同时追踪PPP发展的国际动态，从而为我国政府PPP政策法规的制定提供有益参考，并为PPP理论研究者、社会资本方及相关从业者提供系统化的借鉴。

目录

第1章日本PPP/PFI发展概况1

1.1日本PPP/PFI兴起的背景2

1.1.1财政困境2

1.1.2社会问题5

1.2日本PPP/PFI的概念7

1.3日本PPP/PFI的主要模式10

1.3.1根据付费方式分类10

1.3.2根据操作要素分类11

1.4日本PPP/PFI项目流程15

1.4.1日本PPP/PFI项目主体15

1.4.2日本PPP/PFI项目管理机制17

1.4.3日本PPP/PFI项目实施决策流程17

1.5日本PPP/PFI发展现状20

1.5.1日本PPP/PFI项目的数量与价值20

1.5.2日本PPP/PFI项目的行业分布20

1.5.3日本PPP/PFI项目的地域分布22

1.5.4日本PPP/PFI项目的政府管理层级31

1.5.5日本PPP/PFI项目操作模式分析34

1.5.6日本PPP/PFI项目的中断情况36

1.5.7日本PPP/PFI项目的特点和影响38

1.6日本PPP/PFI发展中遇到的挑战和发展前景39

1.6.1日本PPP/PFI发展遇到的挑战39

1.6.2日本PPP/PFI发展方向40

第2章日本PPP/PFI项目的融资43

2.1PPP/PFI项目融资基础 43

2.1.1法律基础43

2.1.2政策支持45

2.2PPP/PFI项目融资流程48

2.2.1融资结构48

2.2.2融资流程49

2.3PPP/PFI项目融资市场 50

2.3.1日本政策投资银行51

2.3.2区域综合整治基金53

2.3.3城市发展促进组织（MINTO）58

2.3.4产业投资基金61

2.3.5养老基金及其他63

〖1〗〖3〗目录〖1〗〖3〗〖3〗第3章日本PPP/PFI政策解读65

3.1PPP/PFI政策法规发展历史65

3.1.1日本PPP/PFI立法历程65

3.1.2日本PPP/PFI立法特点67

3.2日本PPP/PFI管理体系68

3.2.1日本PPP/PFI管理机构框架68

3.2.2日本PPP/PFI主要推进机构70

3.32016版《PFI推进法》77

3.3.1《PFI推进法》总则78

3.3.2《PFI推进法》基本方针79

3.3.3《PFI推进法》关于PPP/PFI项目实施细则的规定80

3.3.4《PFI推进法》关于公共设施运营权的规定82

3.3.5《PFI推进法》关于民间资金参与PPP/PFI项目的

优惠措施83

3.3.6《PFI推进法》对于选定项目的特别政策86

3.4其他适用PPP/PFI的管理制度87

第4章日本PPP/PFI项目主要实施指南解读88

4.1《PFI项目实施程序指南》89

4.2《PFI项目风险分担指南》90

4.2.1风险分担的基本注意事项90

4.2.2PPP/PFI项目主要风险及注意事项92

4.2.3其他注意事项100

4.3《物有所值（Value for Money，VFM）指南》102

4.4《PFI项目合同指南》106

4.4.1《合同指南》的主要内容106

4.4.2PPP/PFI项目合同关系107

4.5《监督指南》110

4.5.1监督的基本思想110

4.5.2监督的实施方法112

4.5.3针对无法提供适当公共服务的应对策略114

4.6《特许经营指南》118

第5章日本PPP/PFI典型案例精选120

5.1社会类（教育、福祉、文化）PPP/PFI项目案例120

5.1.1北九州市立思永中学校舍整改项目120

5.1.2市川市教育、文化、福祉综合设施建设项目123

5.1.3长井海之手公园修建项目125

5.2经济类（公共住宅、市政、交通）PPP/PFI项目案例128

5.2.1广岛县上安公共住宅重建项目128

5.2.2指宿地区公路服务设施建设项目130

5.2.3福冈市临海工厂废热利用项目（失败案例）132

5.2.4橿原市近铁八木站前南地下停车场项目（失败案例）135

5.3政府类（公安、行政）PPP/PFI项目案例137

5.3.1东京都警视厅原宿警察署重建项目137

5.3.2东京都九段第三政府大楼、千代田区办公大楼

整改项目140

参考文献143

精彩书摘

3

日本PPP/PFI政策解读3.1PPP/PFI政策法规发展历史〖*4/5〗3.1.1日本PPP/PFI立法历程日本PPP发展主要效仿英国，起步较晚。日本政府从1999年才开始PPP/PFI立法管理，但是作为后起之秀，PPP/PFI立法进展十分迅速，已经形成了一套完整的法律政策体系和管理机制。

1999年，日本政府首先颁布了《PFI推进法》，该法案的核心要旨是鼓励民间资本参与公用设施建设，提升公共产品交付能力和服务质量。随后在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年，多次对该法案进行修正。此外，在《PFI推进法》指导下，日本于1999年成立了PFI推进委员会，该组织作为日本唯一官方PPP机构，其职责类似于英国政府商务税(Office of Government Commerce,简称OGC)。2000年，日本出台《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》。在该基本方针的指导下，日本又先后颁布了《PFI项目实施程序指南》《PFI项目风险分担指南》《物有所值指南》《合同指南》和《监督指南》等一系列实施细则，为PPP项目的开展提供了完整的管理体系。而且，日本注重指南在PPP/PFI项目指导过程中的调整，根据需要，在2007年重新修改了《物有所值指南》和《PFI项目实施程序指南》。具体立法见表3��1。续表表3��1日本PPP/PFI立法进程时间立 法 进 程1999.7正式颁布《关于充分利用民间资金促进公共设施等建设的法令》1999.9成立PFI推进委员会2000.3出台《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》2001.1发布《PFI项目实施程序指南》和《PFI项目风险分担指南》2001.7发布《物有所值指南》2001.7第一轮修订《PFI推进法》2003.6发布《合同指南》和《监督指南》2004.6PFI推进委员会中期报告2005.8第二轮修订《PFI推进法》2006.11相关部委和机构形成PFI联络会议董事的安排文件2006.122005年年度报告（第一届年度报告）2007.6修订《物有所值指南》和《PFI项目实施程序指南》2007.11PFI推进委员会报告2008.7再次修订《物有所值指南》2011.5第三轮修订《PFI推进法》，扩大民间资本可投资的领域2013.6第四轮修订《PFI推进法》，由政府和民间共同出资设立股份公司2013.6发布《特许经营权及运营公共设施的指南（新）》《PFI项目实施进程指南（修订版）》《合同指南——PFI项目合同中的注意事项（修订版）》2016.9第五轮修订《PFI推进法》资料来源: 裴俊巍,包倩宇.日本如何推进PPP［J］.中国政府采购,2015(7): 53��56.

日本内阁府网站.http: //www8.cao.go.jp/PPP/PFI/hourei/kankei_hourei/kankei_hourei.html.总体而言，日本的PPP/PFI事业指导方针经历了三个关键性阶段。

第一阶段是1999—2005年，此期间的项目比较简单、操作容易。从政府的角度看，其主要目的是先实践后推广，做好前期的基础性工作，稳扎稳打。该阶段主要采用BTO模式，即政府购买服务的方式。项目主要是市政设施而非经济实施，开展PPP/PFI模式的主体集中于地方政府，中央政府的参与比较有限。

〖1〗〖3〗第3章日本PPP/PFI政策解读〖1〗〖3〗〖3〗第二阶段是2006—2010年，PPP/PFI事业的外部环境得到了极大的改善，政府阶段性地放松了对PPP/PFI事业的管制，扩大了可以采用PPP/PFI模式的项目领域，阶段性地扩大了私营部门可以参与的项目环节和承担的风险，如项目的附属服务和联合建筑等环节被转移给私营部门。而且这一阶段的PPP/PFI项目更加注重服务型项目。

第三阶段是2011年至今，政府将更多的风险转移给私营部门承担，而且参与的项目也更具挑战性。私营部门获得项目的（使用收费制）特许权。伴随时间推移，项目的复杂性、实现的难度和私营部门承担的风险水平都在逐步攀升。

3.1.2日本PPP/PFI立法特点

日本属于典型的大陆法系国家，在推进PPP/PFI发展的过程中，大多数是以成文的法律形式加以管理。基于这一特点，日本PPP/PFI相关立法具有显著的国家主导的特点，政府对PPP/PFI项目范围和模式的管理较为严格。从政治体制的角度分析，日本属于中央集权国家，政府更加注重在PPP/PFI项目推进中的主导作用，对PPP/PFI项目的所有权和控制权保持高度集权。私营部门参与PPP/PFI项目建设的前提是获得国家特许经营权，而且，即使私营部门被授予项目建设、经营的权利，依然要接受政府的严格监管。在日本，PPP/PFI合同通常被视为一种行政合同。裴俊巍.国外PPP 立法特点与经验借鉴［J］. 中国财政, 2016 (12): 33��35.表3��2从法律体系、政治体系、主导力量、法律形式、主导类型和发展方式角度，展示了日本、韩国、法国、澳大利亚、加拿大和英国六个国家的PPP立法特点。表3��2日、韩、法、澳、加、英六个国家PPP立法的特点日本韩国法国澳大利亚加拿大英国法律体系大陆法系大陆法系大陆法系普通法系普通法系普通法系政治体制中央集权中央集权中央集权联邦制联邦制联邦制主导力量政府政府政府市场市场政府法律形式法律法律法律政策政策政策主导类型特许经营特许经营特许经营政府采购政府采购政府采购发展方式外力推动外力推动自发形成自发形成自发形成外力推动资料来源: 裴俊巍.国外PPP 立法特点与经验借鉴［J］. 中国财政, 2016(12): 33��35.日本在PPP/PFI立法过程中特别强调两点: ①保障PPP/PFI项目流程的公平、公开和透明； ②减少政府干预，提高民间资金自主性。首先，为实现公平、公开、竞争的基本原则，日本政府要提前公开PPP/PFI项目政策、草案和有关信息等，同时公开PPP/PFI项目和私营部门选取工作相关资料，从而真正确保PPP/PFI项目流程的公平、公正和透明化;其次，PPP/PFI推进过程中，尽量减少政府干预行为，保障民间资金的独立性和自主性，最大程度地发挥民间资金在经营能力和技术能力方面的比较优势。张改平,李津京.日本PFI 法吸引民资进入公共设施领域的分析［J］.综合运输,2013(10): 72��77.3.2日本PPP/PFI管理体系〖*4/5〗3.2.1日本PPP/PFI管理机构框架针对PPP/PFI项目，从宏观调控到微观指导，日本建立了健全的组织管理结构，如图3��1所示。中央政府负责统筹宏观调控，推进委员会对具体项目进行微观协调。地方政府和私营部门基于PPP/PFI项目建立合作意向和伙伴关系。其中，专业的组织机构作为智囊团，为PPP/PFI项目提供专业化的指导和服务。如投资咨询机构、项目评估机构、施工监管机构、培训机构、审计机构和法律顾问等其他组织机构，各专业组织机构分工明确，职能健全明晰，以PPP/PFI项目为中心，从咨询到融资，多方沟通，群策群力，共同推进日本PPP/PFI事业的发展。

图3��1PPP/PFI项目的组织结构

与此同时，为推进PPP/PFI事业的发展，日本在机制上采取了应对窗口的一元化，即把来自民间的提案、咨询、对话窗口一元化，专门设置更加高效的机构。截至目前，这种一元化的服务窗口已逐渐成为一种惯例，原则上行政机构内部的协调功能全部由该窗口担当。其中比较具有代表性的有横滨市共创前台、神户市官民合作推进室。与此同时，需要注意的是，该窗口并没有过多的权限或财源，只是与民间对话、协调行政机构内部的一站式窗口，与广义上官民之间的开放式平台有所差异。

此外，日本在设置常设咨询窗口的同时，另行设立对话及意见交流的场合（平台），如地方官民论坛。该做法作为一种有效的实践案例在日本已被逐渐接受。该平台的职责主要包括以下几个方面: ①获取知识，加强私营部门的能力建设，为其提供基础性知识、先进案例和其他地区的动向等信息，提升参加者的能力，特别是当地企业的技能、积极性的培养、提案能力和项目执行能力的培养； ②协调官民交换意见，辅助信息采集、意见交流，协助官民双方一起思考限制因素、市场诱因及解决方案等； ③促进不同行业之间的网络形成、推动企业联合体的建设。如图3��2所示。在日本，发展比较成熟的地区官民论坛有2011年6月设立的福冈PPP平台和2013年设立的琦玉官民合作社区。

图3��2地区官民论坛工作模式

资料来源: 美原融.PFI/PPP在日本的实践与所面临的课题.第21届中日民商事法研讨会.

3.2.2日本PPP/PFI主要推进机构

日本政府在推动公共设施发展，提高民间资金参与公共设施投资积极性方面发挥了重要作用。日本内阁根据《PFI推进法》，专门成立了PFI推进委员会，负责PPP/PFI项目的管理和推广工作。同时，日本还建立了许多非官方机构组织，协助PPP/PFI项目发展，如日本PPP/PFI协会、亚洲PPP政策研究会、东洋大学PPP研究中心、亚洲PPP研究所、地方自治体公司合作研究会和民间咨询机构。在中央政府的统一领导下， PFI 推进委员会负责PPP/PFI项目推进，财政部、银行和税务机构等负责提供资金支持，行业组织和地方政府负责监督PPP/PFI项目，外部顾问和项目协会提供专业咨询，因此，日本已经形成了一套完整的PPP/PFI项目管理体制和运作模式，即项目推进、资金支持、项目监督和专业咨询的全方位服务模式。中国环保网.PPP模式在日本的发展及启示［EB/OL］.(2014��06��20)［2018��01��24］.http:// www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?k=20140620145623375.如图3��3所示。

图3��3日本PPP/PFI项目的政府管理体系

资料来源: 胡振,刘华,牛德华.日本PFI事业发展及政府管制问题研究［J］.建筑经济,2007(6): 110��112.

1. PFI推进委员会

根据《PFI推进法》第21条，1999年日本内阁设立了PFI推进委员会，秘书处设在内阁府民间资金促进公共设施推进室（简称PFI推进室）。该组织是日本推进PPP/PFI项目的唯一官方机构，其发布资料及数据具有较高的权威性。委员会的委员和专家均需获得首相任命，负责调查PPP/PFI项目实施情况，并向首相提出建议。

（1） PFI推进会议

事务范围: 制定基本方针的方案；利用民间资金进行公共设施整顿等措施，进而调整行政机关间的关系；审议利用民间资金进行公共设施整顿等措施的重要事项，并推进相关政策的实施。PFI推进会议拟制作基本方针的方案时，应事先与各部委长官协商一致，同时听取民间资金利用项目推进委员会的意见。

组织结构: PFI推进会议由会长及委员组成。其中会长由内阁总理大臣担任，委员由内阁总理大臣指定会长以外的国务大臣担任。PFI推进会议的组织及运营相关的必要事项由政令规定。

（2） PFI推进委员会

事务范围: PFI推进委员会除审议本法规定其权限内的事项外，还应调查审议实施方针的制定状况、PPP/PFI项目的选定状况、PPP/PFI项目的客观评价状况、利用民间资金进行公共设施整顿的实施状况等。

PFI推进委员会的具体职责可以概括为以下六个方面内阁府官网.PFI推進委員会の概要.［2018��01��24］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/iinkai/gaiyou/gaiyou.html.:

1) 对日本PPP/PFI项目的实施情况和私营部门的意见进行调查、研究和审议，对于适合采用PPP/PFI模式的项目，向内阁总理大臣或相关行政长官提出建议，促进和协调国家的PPP/PFI项目发展。

2) 协助政府收集国内外PPP/PFI项目资料，如PPP/PFI实施情况、法律制度、税收政策等，加强PPP/PFI宣传，提高国民对PPP/PFI模式的认知，并为PPP/PFI项目参与者提供便利。

3) 为了促进PPP/PFI项目的顺利推广，在为内阁总理大臣建言献策的同时，PFI推进委员会还需为负责PPP/PFI项目的机构提供建议。

4) 倾听私营部门的意见和建议，并将有用的信息及时反馈给内阁总理大臣或有关行政长官。

5) 负责宣传PFI推进委员会的活动，加深国民对PPP/PFI项目的了解，并协助政府宣传。

6) 在调研的基础上，对收集到的PPP/PFI项目信息进行研究和讨论，通过协调各方，促进PPP/PFI项目的顺利开展。

组织结构: 由内阁总理大臣从经验学识丰富者中任命9名作为PFI推进委员会的委员。在调查审议专门事项时，可以在委员会中设置专门委员，必要时可以设置部门会议。以上组织及运营相关的必要事项由政令规定。

具体措施: PFI推进委员会在私营部门提出国家公共设施整顿的相关建议时，可以向内阁总理大臣或相关行政机关的长官陈述意见。内阁总理大臣或相关行政机关的长官在收到意见时，应向PFI推进委员会及时反馈应采取的措施。为保证其管理的事务顺利实施，PFI推进委员会可以要求相关行政机关的长官、相关地方政府的长官或相关团体提交资料、公开陈述意见、进行说明等必要协助，同时PFI推进委员会也应公示已收集的资料等。

由于地方政府对PPP/PFI项目理解不足，缺乏经验，影响了PPP模式的推广，为解决这一课题，日本PFI推进委员会在全国各地区建立了“区域平台”，促进PPP/PFI模式的有效运用。如图3��4所示，针对日本PPP/PFI项目发展面临的课题，“区域平台”将其职能主要定位为以下几个方面: 推进PPP/PFI模式的普及和启发,促进人才培养,加强信息交流,拓宽信息传播渠道,搭建官民对话平台等。 “区域平台”以PPP/PFI项目为服务对象，通过推进机构设置、项目建设和后期运营等方面提供综合性培训，主要服务内容包括: 通过案例研究和学习PPP/PFI项目经验,提升地方私营部门的竞争力,构建跨行业网络体系,提供PPP/PFI项目官民对话平台,完善民间提案试点等。通过这种方式，地方企业、金融机构和地方自治团体可以聚集在一起，共同学习PPP/PFI经验和经典案例，促进PPP/PFI参与主体的能力提升。2016年对日本13家地方企业的调查结果显示，通过开展“区域平台”，人们对PPP/PFI的理解认知度提高到85%，参与度达62%。内閣府国土交通省.PPP/PFI 地域プラットフォーム 運用マニュアル.(2017��03��10).http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/platform/pdf/unyo_manual_1.pdf.

图3��4区域平台的主要职能

资料来源: 内閣府国土交通省.PPP/PFI 地域プラットフォーム 運用マニュアル.(2017��3).http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/platform/pdf/unyo_manu

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