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发表于2024-12-23
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中国为什么要全面改革
周其仁(北京大学国家发展研究院教授)
中国为什么要全面改革,有三个层次。第一个层次是对这个题目的直接回答,为什么还要改革,就是改革没有完。从制度变化来看,1978年以来的改革开放成就巨大,但还是有“半拉子”工程。很大的一栋楼,样子是有了,但在一些关键的部位还没有弄懂,这是第一个层次。
第二个层次是把这个问题反过来,不改行不行?改了30多年,很多地方还没有完成,难度很大,干脆不改了,能不能应付得下去?
第三个层次是讨论一下如何进一步改,会面临哪些问题。这个主要是说改革的逻辑。
先讲讲怎么来看现在这个改革的“半拉子”工程。改革持续时间已经蛮长的了,从1978年到现在,已经30多年过去了,计划经济也没有搞这么长时间,1958年有点乱,一直到1978年也就是20年,20年形成的体制改了30多年,还在改,这本身就是一个问题。
值得反思的一个农村制度陷阱
我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈,为什么这30多年的改革还是未完成的工程。先讲农用地,这是中国改革*早发生的一个领域,实际上在十一届三中全会之前,内蒙古等各个地方已经开始发生变革,从原来的集体耕作,慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制,这是跟十一届三中全会差不多同时发生的,实际上可能还早一点。按道理说,从观念上这已经没有太大争论了,家庭联产承包责任制已经成了农村的基本经济制度,不但有当年的文件,也有2002年《中华人民共和国农村土地承包法》,也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件,无论是十一届三中全会,还是十八届三中全会,讲到这个问题,就是要坚持这套流程的基本生产制度。
但是仔细去观察,农用地方面还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢?农民家庭人口变了以后,这个地要不要调整?这听起来是很小的一件事,但成了一个很大的困扰。农民家庭人口在变,而且不同家庭人口变化趋势不一致,有的是儿子娶媳妇进来,有的是女儿要嫁出去,有的是老人家去世……所以有的家庭人口会增加,有的会减少。人口变动,土地要不要调整?调的话,所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变会有什么后果呢?有一个今天来看或者说从将来来看的后果,土地怎么样转出去?好几亿人出去打工,农业土地应该可以通过转包形成较大的规模,转包需要签约,这个约算不算数?从期限来看,我们的改革已经很配套,一开始叫10年不变,之后逐渐改成15年不变、30年不变。2008年十七届三中全会写了叫长久不变,长久不变的期限内,农民的土地是不是可以自由流转?是不是可以签约给别人去种?这些制度障碍没有变。签约不管用,这涉及人口变动要不要调整的问题。
城里人不太知道这个问题的存在,但这是一个非常深的农村制度陷阱。
中国五千年文明,三千年农业文明,有文字记录以来,从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地,这个制度从哪儿来的?集体制度不能退出来,生在这个地方,所有人天生就是这块地的产物,老子的土地进了社,儿子就是社员,儿子的儿子也是社员。1986年、1987年、1988年,在贵州、遵义等地就做了不调地的试点,因为农民家庭不断调地影响农民投资土地。地固定后,人就会好好地在土地上投资,上农家肥,保持地力,所以有“增人不增地,减人不减地”这个改革试点,这个试点在当地虽然很困难,但是坚持下来了。2000年我专门回去看了一次,当年在湄潭做过调查,坚持25年,就是增人不增地,减人不减地,大家问增加人口多的农民家庭怎么办,现在来看,这个制度起到了一个作用,当地有几十万荒山荒坡,如果土地不再分,人口多了,劳动力就会往荒山荒坡努力垦荒,所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的,当然也还是有出去经商的。
仔细看相关法律,比如说农村实行农民自治、村庄自治,镇上的政府*到乡镇这一级,再往下的行政村是村民自治,村民同意就要照办。土地怎么承包,很多农民说我要调地,那就调,不是每年调也是隔几年调一次,所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法,增人不增地,减人不减地,家庭土地承包的边界是清晰的、长久的,有利于进一步订立市场化契约。还有一些误区,认为边界应该是变动的,能对进一步发展带来好处,但如果你是农民,敢不敢对土地进行投资?投资了,过两年村里说要重新调地,怎么应付?所以从这个角度来看,我们*早改革的领域——农业用地里头,有很多问题没有解决。
农村集体用地一直存在制度歧视
农村、城市还有一种地叫建设用地,这个问题就很大。今天无论是上访还是其他刺激人感官的新闻,都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化、城市化、搞建设,这些土地就是专门用来搞建设的,这是所有国家都会发生的一个过程,为什么在我们这里改革了30多年,这块地怎么利用还没有搞好?关键是一部分改了,一部分没有改。
改革的部分是1987年、1988年全国人大通过的立法。原来的土地,包括国有土地、集体土地,在那个时代,认为是不能随便改的,土地买卖、租赁,似乎要引起严重的社会问题。所以1988年之前的《宪法》、《土地管理法》、《刑法》都是制止土地流转的,但这样的规定为改革开放带来了一些矛盾。外商进来办厂,得拨一块地,可外商不是国有企业。所以当时围绕这个问题做了很多的试验和调查,找了很多参照。*后一个办法是所有权不能买卖、不能租赁、不能转让,但是使用权可以买卖、可以转让。
但是,全国人大在改这么重要的一个法律时,写了中华人民共和国的土地所有权不得买卖,不得租赁;后面又加了一点,土地的使用权可以依法转让。什么土地的使用权可以转让呢?没有讲。于是就有了两种地,一种是城市的国有土地,一种是农民的集体土地。从字面上来讲, 1988年的《宪法修正案》中的这个原则,表明两种土地的使用权都可以转让。但是,当时里面写了一句话,叫可以依法转让。可以依的这个“法”当时还没有,宪法原则通过,然后组织起草,1990年才出台土地转让法的细则和规定(《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》),规定城市国有土地怎么转让,而集体土地没有讲,也没有相应的立法。你到广东珠三角看实际情况,港商、台资、外资来的时候,既占了城市的国有土地,也占了相当一部分农村的、集体的土地。佛山市南海区也有相当一部分地都是农村用地,港商一来了就用。但是我们上层建筑给了法律空间的时候,仅仅给了城市土地的使用权,没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。
第二条,这些年工业增长很快,城市扩张很快,已有的城市建设用地用完了,要扩大,怎么办?怎么扩大这个土地?我们改了30年,这一点没有改,就是征地。政府有权为了公共利益征用农村集体用地。不属于公共利益的,比如商业,批块地建高尔夫球场、修栋写字楼、搞个商场、搞一批商品房,这都不是农业用途,是不是为了符合工业利益可以征地呢?没有很好的司法解释,但实践中全部是用征地解决,这是强制性的,不是你愿意行、不愿意就不行,政府有权征,政府有权决定怎么赔偿。早年政府财力有限,为了有限的财力可以搞更多的国家基础设施、搞公共设施,所以早年的立法是倾斜的,向城市倾斜。怎么表述的呢?政府征一块农民的地,按不超过这块地过去三年原用途产生的收益平均值的20倍的标准来补偿,1999年的土地法就是这样,这不能怪地方政府,不超过20倍,按上限发给你,下限是多少不知道。这变成了什么呢?今天在法律框架下,地方政府就可以一只手到农民那里去征地,另外一只手向市场竞拍。这种情况持续发展,形成了一个所谓的土地财政,其实不止财政,这块地还可以拿来押给银行,从银行贷款。
一方面,城市的基础建设突飞猛进,但另外一方面是很大程度上对不起农民。造成的很多矛盾都是源于制度性安排,*大的麻烦是什么呢?是农民看着政府把他的农用地变成商业用地,看着地价涨起来,农民慢慢会理解这个现象,尤其是后进城市的农民率先被影响。他想,为什么我不能分享到一部分呢?所以就开始闹,开始要求提高补偿。当然,我们的法律在这方面做过一些调整,从原来不得高于20倍,后来变成30倍,再后来超过30倍的经国务院调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变,始终没有允许农民作为土地的所有者,把土地作为要素拿出来,参加市场活动。而经济有这个需要,就冒出很多法律以外的边界现象,比如城中村,还有在集体土地盖一些设施搞农家乐,主要做城里人的生意。
第三条是争议非常大的小产权房,卖给城里人或长期租给城里人,现在一片乱象,我们的首都,离城没多远就可以看见周边的小产权房,我们从北京大学往郊区方向骑自行车,30分钟之内必有小产权房。
还有更敏感的一块,集体建设用地中有一块是农民的宅基地。按照正统的经济理论,生产资料是公有制,消费不应该搞公有制。宅基地是生产资料还是消费资料?过去划分为消费资料,所以宅基地一直是农民的私人财产。什么时候把这块地说成是集体的地呢?是1961年搞人民公社的时候提出来的,毛主席*后修订,八届十中全会通过,规定农村的所有土地,包括山林、宅基地等都是国有土地,不得买卖,不得租赁,不得转让。这份文件后面的条文里又提到一点,宅基地上盖的房子是农民的私人财产,可以买卖,可以租赁,可以赠送。如果要买卖,找一个第三方做中间人,就可以签订契约,根据市价完成交易。
以前的房子是可以转手的,房子和地连在一起,要转房子,底下的地就跟着走了,包括“文革”期间,农村很多房屋想转,贴一个房屋的转手合同,好像没有底下这块地。事实上是连在一起的。我们上层建筑里面提供的游戏规则,实际上是天天制造一些麻烦,房屋转了,地怎么办?甲方知道没有地,都是悬空式的,我的房子卖给你,底下那块地怎么办?好的地方给你办过户,房子过了,土地也跟着过去;有一些地方很麻烦,老乡就房子自由再买卖,底下那块地是封死的。这是过去的情形。
等到城市土地市场一起来,城市地价慢慢往上涨,那么那些靠近中心城市、靠近高地价地区的宅基地的相对价格就开始变化,就有人对这种变化做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间,没有让这个反应顺着合法通道来完成,这就派生出很多概念问题。所以你说有多复杂,不就是一块地吗,全世界城市化、工业化都用到土地,一部分土地要转用途。农业用地总有一些被拿来盖厂房、建城市,可是在我们的框架下,这变成了一个极其复杂的问题。农村的建设用地不能种粮食,目前为止的法律上定的都是只给农民自己做宅基地,哪家到年龄要一块,在农村谁不要谁吃亏。所以现在两亿多农民进城,宅基地还在发展。如果要占这块地办一个乡镇企业,只能农民自己搞企业,企业垮了,这块地能不能转出去,没有法律空间,*能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地征为国家所有。只有国家所有的地,才可以入市。我们的市场化改革怎么办?本来挺好的经济上的事情,因为土地升值,而升值这套架构没有完善处理里面每一个环节的利益分配,就变成了社会化进程、城市化进程,社会矛盾也因此出现,经常冒出来很多你看了就心里发紧的事件,动不动哪里就要点着,动不动到门口竖一面国旗。我现在有一点经验,中国老百姓在哪里竖国旗,哪里就是要涨价钱。为什么用这种方式,我也不知道。你退后一看,不就是一块地吗,不就是一个要素,怎么那么复杂?政府征来的地,是不是用得很好呢?现在来看的话,这得打个非常大的问号。因为低价拿到了地,他就不会好好配置,所以我们这个城市为什么这么发展,城市化得有个界限,城市不能无限扩张。产生的资源配置跟我们土地制度当中的“半拉子”工程有关,没有把所有的环节改到位,资源的取得本应以其稀缺程度来反应,现在还做不到这点。只要政府有魄力,敢动用手里面的硬家伙,就可以一大片拿下来用。现在城市大部分的地铁,耗资10亿元~15亿元,地铁修那么老远,地表上有脉冲式、蛙跳式的,农民不同意,就跳下去,插花式的发展,对我们管理社会都是很有特点的挑战。从根上看就是,改革有一些领域在推进,有一些领域迟迟没有推进。迟迟不推进,就很难说服我们的国民,国有土地有流转的权能,集体土地为什么就没有呢?在很多事情上,对农村的歧视已经有很多年了,而在这个问题上还要继续歧视下去,很多农民和他们的领头人物都不接受。
代 序
中国改革的未来方向
吴敬琏
未来中国改革的方向,是当前许多经济学家甚至全国人民都在思考的一个问题。1978年的中共十一届三中全会,确立了市场化的正确方向,并取得了推动经济高速成长的巨大成就。但是21世纪初以来,出现了不同的意见和选择,改革似乎走到了一个新的十字路口,面临选择。未来10年,在继续完成市场经济改革任务的同时,积极而慎重地推进政治改革,既是未来中国改革的主题,也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益。在这样的问题上,容不得半点犹疑。
改革尚在半途
根据1992年中共十四大做出的社会主义市场经济的顶层设计和1993年中共十四届三中全会做出的改革总体规划,在20世纪末把一个对世界市场开放的市场经济制度框架初步建立起来了。但这个体制与以“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”为基本特征的社会主义市场经济制度还有相当大的差距。
两者之间差距的主要表现是,政府继续在资源配置中居于主导地位,限制和压制了市场发挥基础性作用。
政府仍然支配着主要的经济资源,矿山、海洋、城市土地和大部分资本都掌握在政府手里。虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势,但是,它仍然控制着一切“制高点”(列宁语,中文译为“命脉”)。国有企业在一系列重要行业中的垄断地位不但没有减弱,反而有所加强;国有经济的规模仍然很大,而且相当一部分国有企业保持着政府赋予的行政垄断权力。另外,现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立,各级政府官员享有过大的自由裁量权,他们通过直接审批投资项目、对市场准入广设行政许可、对价格进行管制等手段,直接对企业和个人的微观经济活动进行频繁干预。
在开始研究经济改革的目标模式的20世纪80年代中期,有过不同的设想,其中*重要的是两种:一种属意于“政府主导的市场经济”(东亚模式),另一种属意于“自由市场经济”(欧美模式)。大致说来,官员钟爱东亚模式,具有现代经济学知识的学者向往欧美模式。不过,在改革初期命令经济还占统治地位的情况下,两者之间的差异并不显得十分突出,因为即使认为改革的*终目标应是欧美模式的市场经济的人们也承认,在竞争性市场体系还没有建立起来的情况下,政府不能不承担更大的协调经济的职能。而在命令经济已被全面突破,市场的规则还有待建立的情况下,它们之间的分歧就日益突出了。
对于持后一种观点的人们来说,改革的目标还远未达到。他们要求坚持改革,进一步完善市场经济体制,建设符合社会上绝大多数人,而不是极少数寻租者利益的法治的市场经济。对于持前一种观点的人们来说,改革的目的已经达到。特别是对于其中一些要求维护从寻租活动获得的特殊既得利益的人们,*合意的做法是更进一步增强各级政府官员不受约束的权力,以便扩大权力寻租的可能性。
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评分但是有些文章是“注水猪肉”,看的时候可以适当加快速度;总的来说还是挺不错的;
评分书很好,多个经济学家写的评论集在一起。
评分屯书,慢慢看,按惯例,先给好评。
评分收集那么多大家的文章,编辑很用心!需要好好读。
评分喜欢
评分很好,经济实惠,其他看了再说
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