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内容简介

　　《检察机关案件管理工作理论与实务》主要是按照科学发展观的要求，针对当前检察业务管理中的理论概念，检察权配置和体系划分，各业务环节配合衔接与监督制约，考核评估和奖惩机制，以及宏观调控和指导工作机制等方面的问题，运用现代管理的相关理论和检察实践经验进行了探讨研究。在基本理论方面，主要探讨检察业务管理的主体、客体和对象，从不同角度初步对检察业务管理进行五大类别的划分，研究检察业务管理的特点及两种发展方向，明确检察业务管理的四大目标。在理论研究的基础上，对照检察业务管理实践，找出对照应然目标存在的不足之处，提出对现有检察业务管理体系进行系统整合，构建检察业务管理体系的六大机制的构想，以期对检察事业有所裨益。

目录

以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作（代序）
案件管理基本理论
案件集约化管理的基本理论
——以现代管理学为视角
案件管理工作的溢出效应
案件管理的理论基础与改革发展
案件管理的基本理论与机制构建
任萍马强张伟杜淑芳邱立占
案件管理的基本理论与具体实现
案件管理的基本理论、运行机制及模式研判
——基层检察院案件管理体系构建的五个基本问题
案件管理的基本理论与机制保障
案件管理的权力性质与角色定位
案件管理的价值追求与实现路径
——以江西省人民检察院案件管理工作实践为视角
案件管理的价值基础与机制优化
案件管理改革的价值、定位与思路
案件管理的改革动因、指导原则及路径选择
案件管理改革与完善内部监督
案件管理的模式评估与类型选择
案件管理的原则与运行
案件管理的规程构建、监管方式及结果运用
案件管理的社会管理创新价值
案件管理工作中的基本关系辨析
中美案件管理比较研究
案件管理基本职能
案件管理职能的确立原则
案件管理的监督、服务职能及其实现
案件管理的监督、参谋职能及其实现
——以基层检察机关为视角
案件管理的监督职能及其实现
案件管理的服务职能及其实现
案件管理的监督管理模式分析与设计
案件管理改革实践
运用现代管理理论构建现代案件管理模式
——以深圳市检察机关案件管理改革为视角
探索动态监督机制科学履行案管职能
——以浦东新区检察院案件管理改革为视角
基层检察机关案件管理工作的现状分析及模式构想
——以莱州市检察院案件管理改革为视角
基层检察机关案件管理工作的现状考察及发展设想
——以灵寿县检察院案件管理实践为视角
基层检察机关案件管理工作的五点经验
——以工作量居于中西部中等的长治县检察院为例分析
基层检察机关案件管理机构的设置
——以朝阳区检察院案件管理实践为视角
基层检察机关案件管理工作的现状分析及发展对策、配套机制
——以宁江区检察院案件管理实践为视角
案件管理的运行机制与建构
——以铁路检察院为实践追求
推行案件管理机制改革的难点、问题及对策、建议
——以广西壮族自治区检察机关案件管理改革为视角
案件流程管理、质量管理与统计管理
案件管理的内容配置
案件流程管理的原理、内容与发展
提升案件质量应作为案件管理的中心任务
案件质量管理的职能定位
案件质量管理体系的运作模式及架构设计
——以检察工作规律和质量管理学理念相结合为视角
案件显性质量管理的含义、特点及机制建设
案件质量管理模式的现状分析及发展完善
检察业务考评机制的现状、争议及其完善
检察业务考评工作存在的弊端、危害及对策建议
——以案管角度为切入点
案件质量考评机制的现状、内涵及其重构
案件质量考评的现状考察与机制构建
案件质量考评机制的建立与完善
案件质量考评的指标设置、程序构建与结果运用
案件质量评查机制的建立与工作开展
常态化案件质量评查机制的构建与完善
案件质量评查机制的转变与发展
管理学视角下的案件质量评查模式与思考
检察统计在案件管理工作中价值作用的发挥
执法办案风险评估预警
执法办案风险评估预警嵌入案件管理的运行机制
——以一个嵌入式的视角
案件管理在执法办案风险评估预警中的职能定位和机制构建
案件管理对检察环节执法办案风险评估预警的统筹协调
执法办案风险评估预警机制的实践分析与具体构建
案件管理与贯彻执行刑事诉讼法
案件集中管理纳入刑事诉讼程序的基本构想
刑事诉讼法修改对案件管理工作的影响及应对措施
刑事诉讼法修改对案件管理人员的影响及应对措施
退回补充侦查案件存在的主要问题及案件管理部门加强监管的措施与方式
——以审查起诉时的退回补充侦查为主
案件管理与信息化建设、检察队伍建设
检察机关案件管理信息化存在的问题及解决途径
案件管理系统模型的构建与实现路径范思力
人员分类管理推进案件集中管理
——以检察机关集约化科学管理（昆山）模式为实证考察
案件管理改革迫切需要推动检察人事制度改革

前言/序言

　　以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作（代序）
　　检察机关案件管理工作理论与实务
　　以刑事诉讼规则为指导
　　推进案件管理工作原文载《国家检察官学院学报》2013年第1期，此处作了删节和修改。（代序）
　　王晋最高人民检察院案件管理办公室主任，检察委员会委员。
　　检察机关案件管理工作与刑事诉讼活动密切相关，新发布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）中，顺应检察工作发展的形势需要，增设了“案件受理”、“案件管理”两章，在其他相关章节也相应增加了案件管理的有关内容，确定了案件管理的统领性制度，为全国检察机关开展案件管理工作提供了制度依据。
　　一、推进案件管理机制改革的背景及意义
　　推进检察机关案件管理机制改革，是高检院在全国部署的一项重要改革任务。曹建明检察长在2011年7月召开的第十三次全国检察工作会议上的报告中明确提出，“改革案件分散管理模式，规范案件的来源渠道、立案环节和办理程序，在地市级以上检察院和有条件的基层检察院设置案件管理机构，建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制。”同年印发的《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》对此作出了进一步部署。之所以在全国部署推进案件管理机制改革，主要是因为检察工作面临的形势和任务发生了变化，检察机关原来的以各办案部门自我管理为主的案件管理模式已经越来越难以适应新时期执法办案的要求。当前，检察工作面临的形势主要有以下几个方面：一是随着社会主义民主法治建设的发展，人民群众的民主意识、法治意识、权利意识、监督意识不断增强，对司法公正不断提出新要求、新期待。二是我国正处于社会转型期和社会矛盾凸显期，加之网络、微博等新兴媒体的快速发展，执法面临的不确定性和风险日益加大。三是社会主义法律体系初步建成以后，法律实施成为最突出的问题。检察机关既要履行好法律监督的职责，还要保证自身严格守法。四是检察机关自身仍然存在有法不依、执法不严、违法难究等现象，一旦管理不到位，发生问题，很容易被外界聚焦、关注，给检察机关带来负面影响。检察机关要适应新形势、新任务、新要求，必须从多个方面入手，进一步提高执法水平和公信力，其中，强化自身监督、加强对执法办案活动的管理是非常重要的途径。
　　在以往的工作实践中，检察机关形成了主要由各业务部门自我管理、分散管理的模式，各办案部门对案件办理活动负责组织、管理，重大问题提交检察长或检察委员会决定。这种模式在过去对于提高办案质量和效率发挥了重要作用，符合当时的时代条件和工作实际。但是，随着形势的发展，这种案件办理与管理不分的管理模式，逐渐暴露出一些弊端，如办案部门相对偏重对办案结果的追求和考核，容易忽视过程控制和程序公正；部门之间分工有余、协调不够，容易忽视不同部门之间的相互对接与协作，不利于监督合力的形成；部门与检察长、上级检察院之间容易产生信息不对称，影响领导关系的有效落实等。应当说，长期以来，全国各级检察机关都已经意识到加强执法管理的重要性。最高人民检察院在2003年即下发了《关于加强案件管理的决定》，很多地方检察机关也是很早就相继开始了案件管理机制改革的探索。但从总体上说，检察机关的案件管理工作仍处于“初级阶段”，不够科学，不尽合理，在一些地方的检察机关，管理方式因人因院不同而各行其是，“一任一风格、一院一模式”，“有管理、无体系”。管理理念落后、管理制度疏漏、管理手段简单、管理效果不好，已成为制约检察业务工作持续科学发展的瓶颈。在这种背景下，高检院决定在全国检察机关推行案件管理机制改革，建立一种适应检察工作发展需要、符合执法办案规律、综合纵横两方面优势、提高管理监督效果的全新的案件管理机制。曹建明检察长多次强调，案件管理改革是一项伟大的事业、创新的事业，是近年来检察机关工作机制中最具革命意义的改革。之所以说是一场革命，是因为它牵一发而动全身，与其他各项业务工作联系密切，在检察工作中具有全局性、根本性的地位，这项工作开展得好，将对检察机关的执法观念、执法行为、执法效果等产生全面而深远的影响。
　　具体来讲，主要有以下三个方面的意义：一是有利于规范执法行为，进一步满足人民群众对检察工作的新要求、新期待。近年来，中央领导同志多次强调要深入推进执法规范化建设，促进严格公正规范廉洁执法，不断提升执法公信力和群众满意度。曹建明检察长对落实中央领导指示、加强检察机关执法规范化建设也多次作出指示要求。2012年9月，曹建明检察长在云南调研时指出，“执法管理是规范执法的重要环节”。好的案件管理机制，可以约束、敦促业务部门规范有序地执法办案，通过严谨合理的规则，为业务活动铺设高质高效运行的轨道，防止其跑偏。因此，改革案件管理方式、管理手段，有利于规范执法行为，促进公正廉洁执法，不断满足人民群众的新要求、新期待，提升检察机关的执法公信力。二是有利于加强各部门之间的统筹协调，增强监督合力。检察机关分设不同的业务部门履行不同的职责，在加强内部监督制约的同时，也增加了统筹协调的难度，影响了检察机关的整体合力。从实践来看，检察机关内部的业务工作方式与公安机关、法院内部有着明显不同，公安机关的刑事犯罪侦查、经济犯罪侦查、社会治安管理和法院的民事审判、刑事审判、行政审判等主要是按照案件领域划分的，彼此之间相对独立，相互交叉、关联较少，相互影响也较小。而检察机关的侦查、批捕、起诉、刑事执行监督等主要是按照诉讼流程来划分的，业务内容相互关联、诉讼环节前后承继。检察业务这种“串联式”的特点，如果只依靠业务部门自行管理，不仅容易造成彼此之间的不协调，而且一旦某个环节出现问题，就可能影响到整体工作。设立专门的案件管理部门，通过横向管理将不同阶段的办案活动连成有机整体，将原有的检察长和检委会综合管理、业务部门负责人直接管理、办案人员自我管理和上级部门对口指导的管理模式进行整合，能够加强各部门之间的统筹协调，达到增强监督合力的效果。三是有利于加强检察一体化，促进决策科学化。宪法和人民检察院组织法规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，检察长统一领导人民检察院的工作。设立案件管理部门，可以在更大程度上实现上级检察院、检察长对办案信息的全面、及时、客观的掌握，能够为检察长、上级检察院宏观决策、统筹推进执法办案提供依据，发挥参谋助手的作用，从而有效加强检察一体化，促进决策科学化。
　　实践证明，设立专门的案件管理机构，打破原有的业务部门自我管理和条线分割的模式，对案件进行全程、动态、即时的跟踪、监督、管理，形成多渠道、多角度、全方位的监督管理体系，对于提高办案质量和效率，促进公正廉洁执法，提高执法公信力，都具有十分重要的意义。
　　高检院党组非常重视通过案件管理机制改革，加强对检察机关的自身监督。2011年10月28日，经高检院党组研究并经中央编办批准，高检院正式成立案件管理办公室，作为正式列编的综合性业务机构。据不完全统计，截至2013年10月，全国成立案件管理机构的检察院增加到3200多个，并且基本上都已经按照《规则》和《检察机关执法工作基本规范》的要求开展工作。同时，高检院组织研发的全国检察机关统一业务应用系统已经完成，上线使用后将大大方便案件管理工作，有效提高管理能力，案件管理工作面临前所未有的发展机遇。
　　二、刑事诉讼规则关于案件管理的主要内容
　　《规则》第668条明确规定，“人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。”从实际来看，刑事诉讼活动中的案件管理主要包括以下几个方面：
　　（一）受理案件和结案审查
　　受理案件是诉讼活动的开始，是检察机关办理刑事案件必不可少的程序。《规则》第七章“案件受理”明确了案件管理部门的受理职责。一是明确规定案件管理部门受理案件的范围。案件管理部门统一受理下列案件：侦查机关、本院侦查部门、下级人民检察院移送的审查逮捕、审查起诉、延长侦查羁押期限、申请强制医疗、申请没收违法所得、提出或者提请抗诉、报请指定管辖等案件。对人民检察院管辖的其他案件，需要由案件管理部门受理的，可以由案件管理部门受理。这一规定既明确了案件管理部门受理案件的范围和种类，有利于各级检察机关正确贯彻执行；又带有一定的灵活性，为受理范围的变化留下了发展空间。二是明确规定案件管理部门对案件材料的审查处理。案件管理部门对所接收的案件材料，应当依据移送来的法律文书上所载明的内容，审查是否属于本院管辖；审查有关案卷材料是否齐备、规范，移送的款项或物品与移送清单是否相符，犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施的情况等。符合条件的，应当及时受理。材料不符合要求的，及时要求移送单位补送或者重新装订。对管辖的审查判断，本质上属于案件办理的范畴，应由办案部门审查案卷内容后作出判断和决定，案件管理部门对管辖的判断，一般不查阅案卷，只看移送来的法律文书上所载明的事项就能作出的判断，如是否属于告诉才处理的犯罪。三是明确规定侦查机关、人民法院等向人民检察院送达的执行回执、裁判文书等法律文书，由案件管理部门负责接收。另外，与受理职责相对应，《规则》还规定案件管理部门承担一定的结案管理职能。办案部门办理的案件，办结后需要向其他单位移送案卷材料的，由案件管理部门审核移送材料是否规范、齐备。
　　（二）监督管理办案期限
　　案件管理部门的一项重要职责，是对办案部门遵守办案程序、办案期限情况实施监督管理。按照过去的职能分工，对办案期限、羁押期限的监督，由侦查监督部门、公诉部门及监所检察部门根据案件所处的诉讼环节分别承担。《规则》根据案件管理部门的职能定位，明确规定对人民检察院办理案件的羁押期限和办案期限的监督，由本院案件管理部门负责。检察机关办理直接受理立案侦查案件或者审查逮捕、审查起诉案件，在侦查羁押期限、办案期限届满前，案件管理部门应向办案部门进行期限届满预警提示。发现超过规定期限的，应依照有关规定提出纠正意见。
　　（三）对侵害当事人等诉讼权利的行为承担监督管理职能
　　《规则》规定，案件管理部门发现办案部门或者办案人员侵害当事人、辩护人、诉讼代理人的诉讼权利的，应当提出纠正意见。在一些开展案件管理工作较早的地方，最初是在案件评查、综合考评中对这些情形进行监督管理。随着案件管理工作的深入开展，案件管理部门在日常工作中发现办案部门或者办案人员未依法保障当事人、辩护人诉讼权利的情形也越来越多，如未依法及时告知当事人相关事项、不及时送达案件文书等。案件管理部门应当按照《规则》要求，对上述情形加强监督，切实履行预警提示和监督纠正职责。
　　（四）对未依法履行法律监督职责的行为承担监督管理职能
　　对于检察机关有关办案部门未依法正确履行法律监督职责的，《规则》明确赋予案件管理部门相应的监督管理职责，可以对办案部门提醒督促，以提高检察机关的法律监督合力。比如，案件管理部门在受理工作中发现公安机关对已经批捕的犯罪嫌疑人未移送审查起诉，经研究认为需要监督的，可与侦查监督部门、公诉部门沟通联系，提醒督促其履行对侦查机关的监督职责。又如，对于公诉部门退回补充侦查的案件，发现公安机关未在法定期限内重新移送审查起诉的，可以与公诉部门及时沟通，由公诉部门加强法律监督。
　　（五）监督管理法律文书的使用
　　案件文书是执法办案重要节点的反映和体现，加强对执法办案的管理，一个很重要的内容就是加强对案件文书的管理。从目前各地的实践来看，案件管理部门已经普遍承担起对本院法律文书的管理工作，但由于各地的实际情况不同，特别是信息化程度不一，各地案件管理部门在文书管理的范围以及管理方式上存在不同的做法。由于《规则》制定时全国统一业务应用系统尚未上线运行，为适应实践需要和未来的发展变化，当时仅作了原则性规定。统一业务应用系统运行后，文书使用、开具有特定的程序，案管部门只需将文书使用情况作为流程监控、质量管理的一方面工作即可。
　　（六）对查封、扣押、冻结涉案财物工作的监督管理
　　查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物，涉及证据的收集、固定，也关系到对公民合法权益的保护。《规则》明确了案件管理部门在这项工作中的主要职责：一是明确规定案件管理部门对查封、扣押、冻结、处理涉案财物工作的监督管理职责。案件管理部门发现查封、扣押、冻结、处理涉案财物不符合有关规定的，应当提出纠正意见。对构成违法或者严重违纪的行为，应当及时移送纪检监察部门处理。今后，案件管理部门要加强与纪检监察等部门的配合，共同做好对涉案财物工作的监督管理工作。二是明确规定案件管理部门对扣押的涉案物品的保管职责。过去，对涉案财物的监管，有的是通过办案部门向案件管理部门备案相关文书、单据的方式来实现，有的则采取案管部门直接保管涉案物品的方式。根据调研时各方面的意见，设立案件管理部门后，再要求办案部门分别到计财部门和案管部门办理各种保管、管理手续，会造成程序烦琐，浪费人力物力和时间。因此，《规则》明确规定案件管理部门负责对扣押的涉案物品进行保管，对于有关款项仍应存入财务部门开设的专门账户。三是明确规定案管部门与公安机关等侦查机关以及本院办案部门关于涉案财物移交、保管的工作衔接程序。
　　（七）接待辩护人、代理人的阅卷、预约等
　　刑事诉讼法修改后，辩护人尤其是辩护律师在检察环节的业务范围扩大，诉讼权利扩充，与检察机关接触、交往的频率将比以前大量增多。为了更好地为辩护人提供便利，同时更好地为各办案部门服务，有必要建立相对统一的辩护人接待制度。《规则》总结了各地的经验，明确规定辩护人、诉讼代理人提出有关申请、要求和提交有关书面材料的，案件管理部门应当接收并及时移送相关办案部门或者与相关办案部门协调、联系。但案件管理部门除安排阅卷等工作外，不直接办理辩护、代理的具体业务，是否许可会见、听取辩护人意见等，由办案部门负责办理。需要指出的是，辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利，向检察机关申诉或者控告的，由控告检察部门接受和办理。
　　案件管理还包括案件评查、统计分析、综合考评等内容，由于这些管理活动并不直接与刑事诉讼流程相关联，《规则》中未作规定，这里也不展开讨论。
　　三、案件管理工作的推进与刑事诉讼规则的贯彻
　　案件管理机制改革，反映了对检察工作规律性认识的不断深化，顺应了形势发展的需求，符合检察工作实际需要，对于促进检察机关依法、规范执法办案，具有积极意义。下一步，各级检察机关案件管理部门要加强案件管理工作，保障、促进刑事诉讼法和《规则》得以正确贯彻执行。
　　一是要通过开展案件管理工作，促进和强化检察机关依法办案、规范办案的理念和意识。理念和意识决定工作的态度和作风，案件管理部门要把依法办案、规范办案的情况作为流程监控、案件评查以及综合考评的重要内容，通过监督管理带动和促进办案部门、办案人员牢固树立依法、规范办案的理念和意识，增强执行刑事诉讼法和《规则》的自觉性。同时，要积极组织、协调相关部门开展日常和专项管理活动，如对贯彻刑事诉讼法和《规则》的情况进行专项评查，增强检察人员的人权意识、程序意识、证据意识、时效意识、监督意识，做到惩治犯罪与保障人权并重、程序公正与实体公正并重、全面客观地收集审查证据和坚决依法排除非法证据并重、司法公正与司法效率并重、强化法律监督与强化自身监督并重、严格公正廉洁执法与理性平和文明规范执法并重。
　　二是要通过开展案件管理工作，促进检察机关刑事诉讼工作机制的完善。案件管理部门要通过案件统一受理、流程监控、法律文书管理及涉案款物监管等工作，促进检察机关刑事诉讼工作机制的健全完善。要积极与有关部门配合，推动和促使建立健全刑事诉讼工作的外部沟通协调机制、内部衔接配合机制

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