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编辑推荐

　　　　十八大以来，多位国宝省部级官员被查处，彰显了中央在惩治腐败问题上重典治乱的决心，十八届四中全会《决定》也提出“要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系”。2008年俄罗斯通过《俄罗斯联邦反腐败法》，从1992年首部《打击腐败法》草案被提交议会讨论直至该部法律通过，其间共有7部草案曾经议会讨论，历时17年之久。俄罗斯理论界和实务界对于腐败问题有着非常深入的研究。本书主编为俄罗斯联邦立法与比较法研究所所长哈比耶娃，他也是俄罗斯联邦科学院院士。书中其他作者均为俄罗斯联邦从事法律和政府领导的高级学者和政府官员，对于腐败问题见解深入。　　《腐败：性质、表现与应对》译者李铁军，现任中央编译局中央文献翻译部俄文处，长期从事党和国家主要领导人（毛泽东、邓小平、江泽民等）重要著作、历届中国共产党全国代表大会和代表会议主要文件、历届全国人民代表大会主要文件、党和国家其他重要政治文献的翻译工作，俄文翻译功底深厚。

内容简介

　　《腐败：性质、表现与应对》从预防腐败的体制框架、法律框架、社会基础、国际合作以及国际比较法方面，对于腐败问题进行全面深入的讨论。书后并附国家和社会重要领域中腐败现象的社会调查结果。这些经验对于处于反腐败法制建设完善中的中国具有很强的借鉴意义。

作者简介

　　哈布里耶娃，俄罗斯科学院院士，法学博士，教授，俄罗斯联邦功勋法学家，俄罗斯联邦政府立法和比较法研究所所长。

精彩书摘

　　致读者　　没有稳固的法制，我国社会经济可持续发展的方向就没有保障。立法能够为之创造稳固的基础，而法律的实施可以确保其取得实效。但是，当公民的法律意识和行为滞后于高水准的法治要求时，我们的事业规模和改革幅度必将伴随产生社会成本。　　无论在俄罗斯还是其他国家，腐败都是一种最危险的社会疾病。产生腐败的原因植根于人们的生活方式、植根于立法和执法实践的不足。自我中心主义、对财富和个人利益的追崇既会损害公共利益，破坏国家和社会宪政制度，同时又会造成重大的经济和社会损失。腐败的阴影笼罩着我们的社会大厦，对社会构成了严重威胁。　　因此，俄罗斯的反腐败斗争具有进攻性和系统性的特点。令人欣慰的是，腐败问题已经受到了国际社会的关注。许多国际性法律文件已经成为国家开展反腐败工作的依据。而且，俄罗斯在履行反腐败公约各项要求方面处于世界领先地位，毫不逊色于其他国家。俄罗斯几乎履行了所有的国际义务。目前，尚未解决的一系列问题主要与国内法制体系的特点有关。因此，尽管俄罗斯已构建了反腐败的法律基础，但相关立法仍需完善。要做到这一点，需要社会各界协调一致，共同努力。　　在俄罗斯国家，社会和民主发展所处的当前阶段，各式各样的社会倡议极其丰富。这些倡议涉及我们生活的方方面面，其中自然也涉及反腐败问题。重要的是不能让这些倡议化为烟尘随风而逝，而应当使其变成法律法规草案或其他方案，能够在基层、地区乃至联邦一级得以实行。　　贯彻和执行现行法规同样也很重要。国家机关和公务员应当率先垂范，积极投身社会公益活动，不违反法律规定和职业道德原则。各机构和组织的工作人员在提供国家和基层服务时要廉洁自律。商界也不应容忍商业环境内部以及与国家公职人员打交道时发生腐败现象。　　但是，如果没有全社会的支持，即使是思想最进步的国家领导人也无法在与腐败这样的社会丑恶现象作斗争过程中取得胜利。要让所有社会机制积极参与到反腐败斗争中来。各社会团体、政党、工会、各种创作协会和公共基金会不但能够激发人们的公民意识，还能促进人们对腐败行为的敌视。遵纪守法是腐败之路上的主要障碍。俄罗斯联邦总统不久前签署《俄罗斯联邦公民法律常识和法制观念发展国策纲要》亦并非偶然。　　本书作者的初衷即在于此。本书系统分析了产生腐败问题的原因和条件，以及预防和消除腐败的方法，概括总结了国内外反腐败领域的经验并提出了有益的结论和建议。作为一本综合性专著，本书将对学者、教师、国家和地方公务员以及各组织机构工作人员均有所裨益。　　特此向广大读者推荐本书。　　俄罗斯联邦会议国家杜马主席С.Е.纳雷什金　　腐败与法：多理论视角设问　　（代序言）　　腐败对任何国家和社会都是一个严峻挑战。这一社会现象的大规模存在能够严重影响国家机构运行的效率，损害政府的威信和整个国家的声誉。如果不能解决腐败这一体制性问题，国家的发展进步就无从谈起。据估计，俄罗斯每年因腐败行为蒙受的经济损失达330亿~390亿美元（参见俄罗斯科学院社会政治研究所经济社会学处处长、经济学博士波格丹诺夫·И.Я.教授为该研究所学术委员会会议起草的分析材料《从媒体报道看俄罗斯的腐败规模》，http：//www.isprras.ru/pics/File/tochka_zrenia/Bogdanov%20Corruption.pdf.）。世界银行的资料显示，俄罗斯的腐败规模约占其国民生产总值的48%（7千亿美元）。俄罗斯某些经济领域（如燃料能源综合体，冶金业）的企业家要拿出50%的利润用于贿赂官员。根据国际反腐败研究中心“Transparancy International”（透明国际）的排名，在2011年的清廉指数排行榜中，俄罗斯在183个国家中排在第143位，与尼日利亚、多哥、乌干达为伍（参见 http：//www.transparency.org.ru/CENTER/cpi_11.asp）。参与此项研究的部分专家甚至认为，俄罗斯的排名应该更低——应该名列全世界最腐败国家。对国家（地区）腐败程度进行评估的依据是来自亚洲发展银行（Asian Development Bank，ADB）、非洲发展银行（African Development Bank，AFDB）、贝塔斯曼基金会（Bertelsmann Foundation）、经济学人智库（Economist Intelligence Unit，EIU）、自由之家（Freedom House，FH）、环球透视机构（Global Insight，GL）、世界银行（World Bank）、国际管理发展学院（International Institute for Management Development，IMD）、政经风险顾问公司（Political & Economic Risk Consultancy）及世界经济论坛（World Economic Forum，WEF）等组织的国内外专家及商界领军人物所进行的问卷调查结果。尽管这一评估方法会引发关于国家排名结果初始准确度的质疑，但总的来说，即使这一方法不能用来衡量腐败，也可以作为一种参照。　　现在各国都在实施多种多样的反腐败战略，但实际上所有这些反腐战略的特点都侧重于公共领域。美国、英国、加拿大、德国、日本、中国、新加坡、独联体国家、波罗的海国家以及其他一些国家都是这种情况。主要采取如下措施：增强公开性，增加对各种法案和管理决策进行广泛讨论的机会；预防和调解公法领域从业人员的利益冲突；推行官员伦理准则；发展行政司法等。　　国家反腐败行动除了这一主要方向之外，很多国家还在刑法典中用专门条款对私营部门的腐败采取了犯罪化方针（德国、美国、法国、挪威、希腊、丹麦、克罗地亚、波黑、爱沙尼亚等国）。国家加强干预私人领域的趋势越来越明显。美国和英国通过立法规定商业公司应遵守适当的经营秩序，以避免发生腐败行为。指的是《2002年萨班斯—奥克斯利法案》（US Sarbanes�睴xley Act of 2002）和 2010年的《反贿赂法》（英国）。后者规定了商业机构因其行为组织不当而引发贿赂所应承担的责任。英国新律规定了法人因未采取预防措施而导致其相关的个人（经理、员工、代理、中介、顾问等）以公司名义实施贿赂所应承担的责任。应当指出的是，该法律要求政府制定出对该法律运用的专门指导意见。与此同时，该法律实施的一个必要条件是英国司法部通过制定并出版了《影响措施指导意见》，帮助企业对相关人员的贿赂行为进行预防［Guidance about procedures which relevant commercial organizations can put into place to prevent persons associated with them from bribing （section 9 of the Bribery Act 2010）. http：//www.justice.gov.uk/guidance/making�瞐nd�瞨eviewing�瞭he�瞝aw/bribery.htm］。该意见建议企业对商业伙伴是否参与腐败犯罪进行检查；运用公司内部流程预防腐败；对员工在遇到官员和竞争对手进行讹诈或勒索时的行为做出有约束力的指示。与此同时，私域反腐败斗争的特点是企业本身的参与，即企业通过全面发展一般体制性反腐手段和公司内部反腐手段来参与反腐败斗争，具体形式包括：与大众媒体合作，建立有效机制维护企业主（包括合伙企业的合伙人）利益；不与卷入腐败丑闻的公司发生关系；在公司内部设立负责与国家机关合作的部门；发展拒绝腐败行为的公司文化；对公司内反腐败效率进行独立审计等。　　在大多数国家反腐败战略中，公域和私域的反腐败原则是一致的。在国有和非国有经济部门内开展反腐败斗争的共同原则是：活动的公开性和透明性；防止利益冲突；对人员的监督和追责。　　具体来说，国有部门活动的公开性和透明性是通过以下法律形式来实现的：公示国家机关工作的相关信息，包括审计和其他检查结果；申报国家和地方官员的收入和支出等。外国的非国有领域的公开性和透明性通过采用国际财务报告准则、制定企业内部公文处理规定和员工报告制度及其他方式来实现。　　防止利益冲突原则既可在国有部门，也可在非国有部门，特别是在商业领域中得以实现。大多数国家的法律都要求国家官员必须提供其可能导致利益冲突的相关工作信息。例如，芬兰法律规定官员必须报告所参加的商业活动，拥有的有价证券、其他财产和债务情况，并禁止官员参与涉及其切身利益的决策。法律和企业内部规章中的类似要求同样适用于私企员工。　　对人员活动的监管和追责原则不仅适用于国家机关单位，也适用于非国有公司和组织。该原则可通过报告和汇报制度、领导干部选拔和轮换制度以及惩处相关责任人制度等来实现。　　对国外经验的分析证明，在反腐败方面取得显著成绩的国家都采用了综合性反腐措施，包括运用政治、法律、组织、经济、宣传等措施来消除腐败的根源，提高国家机构的工作效率，保证对腐败违法行为的发现、预防、制止、揭露和调查，降低和（或）彻底消除腐败违法行为的影响，并加强国家、社会、商界和公民之间的相互协作。　　反腐败传统上有以下两个主要方面：　　一方面是与腐败现象作斗争，与腐败分子作斗争，运用一切合法方式包括采用法律强制手段，对腐败关系的参与者施加直接影响，以制止其违法行为。　　另一方面是预防腐败，制定和实行作为国家自主功能的预防性反腐败政策。　　单纯的惩罚措施不会取得好效果，因为首先惩罚针对的是后果而非原因。其次，“战争战略”通常会引发腐败“斗士” 自身和腐败分子的强烈反抗或消极怠工。比如，在意大利发动的 “净手”运动中，检察官的行动很快就遭到政治家们的抵制，并最终导致前者停止行动。罗马尼亚2002年成立的惩罚性反腐机构丧失了独立性，被并入总检察院。比利时的反腐机关也经历了类似的命运。　　预防性反腐败战略（消除行政障碍、优化政府采购系统、公共服务领域反腐败标准化等）可以视为国家反腐政策发展的首要方向。这绝不意味着要放弃追究腐败违法行为者的法律责任，但是国际经验证明，消除催生腐败的条件能够取得更好的社会经济效果。　　腐败的现代特征是其普遍性。腐败普遍存在于不同社会经济发展水平的国家，渗透到国家和社会生活的各个领域并存在各种跨国腐败形式。在全球化背景下，一国的腐败现象会对多国的发展产生负面影响已是不争的事实。详见安德里扬诺夫·В. Д.：《作为全球性问题的腐败：历史和现代》，莫斯科，2011年，第81页。对全球性问题特点的认识促进了国际反腐体系的建立。反腐败领域国际法机制的形成经历了几个不同阶段：从制定解决具体反腐败问题的法令、从确定国家和社会生活各领域反贪斗争的基本手段和目标任务参见les conventions contre la corruption en afrique（2007）；Convenciones Anticorrupcion en America（2006）；《联合国秘书长报告——现有国际法律、建议及其他关于腐败的文件综述》（预防犯罪和刑事司法委员会第十届会议报告，2001年5月8~17日，E/CN.15/2001/3）；Balmelli，Tiziano缇琦娅诺，Jagg Bernard 伯纳德（编辑），Les traites internationaux contre la corruption： L�餙NU，I�餙CDE，le Conseil de I�餎urope et la Suisse，Lausanne，Berne，Lugano，Edis，2004. 一直到全面的《联合国反腐败公约》。《联合国反腐败公约》，2003年10月31日联合国大会审议通过。2003年3月8日第40号联邦法《批准〈联合国反腐败公约〉法》批准，载《俄罗斯联邦法律汇编》，2006年，第12册，第1231条。　　与此同时，各全球和地区性国际组织通过的法令也具有各自不同的性质。联合国制定的法令基本上都是“软法”，而区域性国际组织除了做出有关决议外还可以通过各种具有约束力的国际条约。参见美洲国家组织1996年3月29日通过的《泛美反腐败公约》，1997年5月26日通过的《打击涉及欧共同体官员或欧盟成员国官员腐败行为的公约》，经合组织1997年11月21日通过的《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》；1999年1月27日通过的欧洲理事会《反腐败刑法公约》和1999年11月4日通过的欧洲理事会《反腐败民法公约》。尽管国际社会在反腐败合作方面取得了重大进展，但反腐领域的国际法体系仍然还不能保证反腐法制手段在地区和全球层面达成应有的一致。显然，这需要统一规范大量的相关国际文件，在各个不同的国际反腐层面上制定相应的合作原则和合作手段。　　履行反腐败领域的国际法准则既是建立全球反腐机制的重要组成部分，也是在国家层面有效开展反腐工作的必要前提。详见本书第二章。同时，对国际法准则的履行要求先解决一系列因国际建议与国家法律体系原则不一致而引发的问题。以反腐败国家集团关于法人腐败违法的刑事责任问题的建议为例。为了实现这一建议，不仅需要修改相关立法，还需要首先改变国内确定刑事责任的理论观点。在俄罗斯刑法传统中，作为追究刑事责任必要条件的罪行被理解为个人对其所实施行为的心理态度。刑法把责任与实施犯罪的人是否有认识和控制自己行为的能力联系起来。只有自然人具备这种能力。把法人的罪行和个人责任原则与无罪的集体责任结合在一起是不可能的。传统的刑法思想里法人是没有罪责的，因此只追究自然人的罪责。这就解释了国内立法者在执行该建议时所选择的立场，即追究法人腐败的行政责任（《俄罗斯联邦行政违法法典》第19条第28款）。详见纳雷什金·C.E.、哈布里耶娃·Т. Я.：《反腐败国家集团反腐败标准评估机制（比较法研究）》，载《外国法与比较法杂志》2011年第3期，第4~10页。然而，国际反腐败文件履行机制的有效性却亟待加强。分析表明，在国家法律框架内实施国际法规具有碎片化的特点，其有选择性和“零散”性极大地降低了法律实施的效果。详见哈布里耶娃·Т. Я.：《实施反腐败公约的法律问题》，载《外国法与比较法杂志》2011年第4期，第16~27页。　　反腐败公约实施过程中的一个重要环节是信息保障，也就是让国家司法管辖下的自然人和法人知悉反腐败公约的规定，并在必要时对公约条款做出合法的解释。法制上的“各自为政”，以及私营部门和公民对参与实施反腐败法令中蕴含的国际法准则存在一定的距离，都会阻碍这些公约的实施。　　为了推进反腐败斗争，俄罗斯有针对性地学习和借鉴国际经验以及各国卓有成效的反腐模式，综合运用各种措施来应对这一社会疾病。　　俄罗斯在这一领域的立法经历了一个相当漫长的过程。《反腐败法》曾于1993年、1995年、1997年和2002年提交国家杜马一读审议。然而，该法案却一直没有生效。直到2008年，为了给反腐败工作提供法律保障，在俄罗斯总统倡议下才通过了2008年12月25日第273号联邦法《俄罗斯联邦反腐败法》，载《俄罗斯联邦法律汇编》，2008年，第52册，第6228条。同时通过了一系列法律修正案以完善国家反腐败领域的管理。例如，2008年12月25日第274号联邦法《因通过〈联邦反腐败法〉而修订俄罗斯联邦部分法令》，载《俄罗斯联邦法律汇编》，2008年，第52册，第6229条；2011年11月21日第329号联邦法《为完善国家反腐败管理而修订俄罗斯联邦部分法令》，载《俄罗斯联邦法律汇编》，2011年，第48册，第6730条。俄罗斯对反腐败问题的调节长期以来都是零敲碎打的——仅仅依靠国家公务法里面的部分条款，以及一些细则性规章，尽管早在2000年《俄罗斯联邦国家安全构想》俄罗斯联邦总统2000年1月10日第24号令《关于〈俄罗斯联邦国家安全构想〉》，载《俄罗斯联邦法律汇编》，2000年，第2册，第170条。里就已承认腐败对国家安全构成了威胁。　　2008年12月25日第273号联邦法《俄罗斯联邦反腐败法》《俄罗斯联邦法律汇编》，2008年，第52册，第6228条。（以下简称《反腐败法》）和2011年11月21日第329号联邦法《为完善国家反腐败管理而修订俄罗斯联邦部分法令》《俄罗斯联邦法律汇编》，2011年，第48册，第6730条。作为反腐立法的核心内容，确定了腐败的定义、反腐败的基本原则、预防和惩治腐败以及减小和（或）消除腐败违法后果的法律和组织基础。这几部法令通过之后，对涉及国家和地方公务、这些修改从本质上触动了官员的法律地位，包括选举产生的官员、担任高级国家职务、地方自治机关职务、俄罗斯联邦根据联邦法律成立的国有公司、基金和其他机构的领导。俄罗斯联邦总统签署了一揽子涉及广泛的总统令来规范国家公务员提交收入、财产和财产性债务情况报告的程序，以及核实信息真实性和完整性的程序。行政责任、银行和银行业务、侦查行动、刑事和刑诉、劳动和民事等方面的立法都做了大规模修改。　　2010年4月13日第460号俄罗斯联邦总统令批准了《国家反腐败战略》。俄罗斯联邦总统2010年4月13日第460号令《关于〈国家反腐败战略〉和〈国家2010~2011年反腐败战略规划〉》，载《俄罗斯联邦法律汇编》，2010年，第16册，第1875条。该战略是一套需要坚持落实并不断完善的组织经济、法律、信息和人才方面的措施体系。该战略规定了一系列反腐重点和基本着眼点，这是现阶段国家反腐政策的根本。《国家反腐败战略》的主要实施方向涵盖联邦、地区和基层自治三个层级。与反腐斗争初期阶段几乎所有决定都由联邦一级决策不同，现阶段的反腐要求各级政府大力协作。　　综合性反腐措施还要依靠社会关系不同领域的改革框架内已经取得的成果。俄罗斯大力实施以建立透明政府机关体系为目标的行政改革，详见纳雷什金·C.E.、哈布里耶娃·Т. Я.主编：《俄罗斯行政改革：学术—实践参考书》，莫斯科，2006年；纳雷什金·C.E.、哈布里耶娃·Т. Я.主编：《俄罗斯联邦主体行政改革：学术—实践参考书》，莫斯科，2008年。其成果就是通过了一系列限制国家干预经营主体经济活动的法规。政府机构部分重复和冗余的职能被取消。为合理化履行国家职能和提供公共服务，开始研究制定行政程序。推行对政府机关及政府官员行为（不作为）和决定的庭外（庭前）申诉机制，对政府机关信息保障系统进行现代化升级，实施多种举措以推进管理领域的进一步制度变革。　　这一切都说明俄罗斯已经形成了反腐败法制和组织基础：批准了主要的国际协定，通过了战略构想和国家反腐规划文件，以及确保其实施的法规。　　实施这些新举措是因为必须转入反腐政策的下一阶段，即转入2003年《联合国反腐败公约》所强调的系统、妥善实施法律措施的阶段。如何保证公域和私域反腐原则的统一，如何加强对腐败行为的预防，如何采取措施降低腐败的影响，以及涉及俄罗斯联邦必须履行承担的国际义务等问题都需要解决。政府决策过程的清晰化和透明化，包括建立通俗易懂的决策标准和规则，均尚未实现，尚未制定和实施有效的监管机制。详见哈布里耶娃·Т.Я.、马尔古·Ж.主编：《欧洲行政程序与监督经验》，莫斯科，2011年。　　大多数问题的解决都要求进一步加强法制建设。在这一方面，俄罗斯联邦反腐法制基础建设得到了相当迅速的发展。能否实现《国家反腐败战略》中提出的目标，即能否根除俄罗斯社会产生腐败的原因和条件，可以作为评价反腐领域各项法规总体效果的标准。　　为此，仅仅赋予政治化的决定以法律效力是不够的。总的来说，把颁布法规这一事实本身看作对问题的解决详见哈布里耶娃·Т.Я.、季霍米洛夫·Ю.А.主编：《俄罗斯立法发展构想》，莫斯科，2010年，第17、18、22、35页。是一种非常普遍但却错误的观点。反腐法律措施应该立足于社会都意识到腐败的危害性和破坏力。　　人的因素是反腐斗争中的一个重要因素。实际上，人的因素决定了所有反腐措施的成效，包括法律调节的效率。中国古代的改革家王安石（1021~1086）在致力于打击腐败时就曾指出，除了恶法之外，“坏人”也是腐败之源。但在当今的条件下，只谈那些腐

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